«Допорогові» закупівлі є найбільш поширеним видом закупівель серед замовників. Незважаючи на відносно невеликі суми таких закупівель, якщо за результатом здійснення такої закупівлі замовник оприлюднює в електронній системі закупівель звіт про договір про закупівлю, укладений без застосування електронної системи закупівель, то Держаудитслужба може здійснити моніторинг такої закупівлі. Вивчення практики ДАСУ у сфері контролю «допорогових» закупівель дозволяє замовникам не лише уникати типових помилок, а й підвищити прозорість та ефективність своїх закупівель. У цьому матеріалі розглянемо основні види порушень, які найчастіше фіксує ДАСУ під час здійснення моніторингу «допорогових» закупівель.
Що запитує ДАСУ під час моніторингу «допорогових» закупівель
Моніторинг закупівель, який здійснює Державна аудиторська служба України (ДАСУ), є одним із ключових механізмів контролю за ефективним і законним використанням бюджетних коштів. Хоча більшість уваги традиційно приділяється «надпороговим» закупівлям, на практиці ДАСУ активно перевіряє й «допорогові» закупівлі.
Підставою для початку моніторингу можуть бути виявлені ознаки порушень у системі Prozorro, звернення громадян, органів влади, правоохоронних органів чи результати аналітичних перевірок.
Згідно частини 5 статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі» (далі – Закону) протягом строку проведення моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю, відповідальна за проведення моніторингу процедури закупівель, має право через електронну систему закупівель запитувати у замовника пояснення (інформацію, документи) щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі. Усі такі запити про надання пояснень автоматично оприлюднюються електронною системою закупівель. Замовник протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення запиту про надання пояснень щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі, повинен надати відповідні пояснення (інформацію, документи) через електронну систему закупівель.
Замовник у межах строку здійснення моніторингу процедури закупівлі має право з власної ініціативи надавати пояснення щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі. передбачає право посадової особи органу державного фінансового контролю, відповідальної за проведення моніторингу процедури закупівель, запитувати у замовника пояснення (інформацію, документи) щодо прийнятих рішень та / або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі.
Тож як бачимо у ході моніторингу аудитори мають право надсилати запити замовнику з вимогою надати пояснення, документи або підтвердження обґрунтованості прийнятих рішень.
Тому замовникам важливо розуміти, які саме питання найчастіше порушує ДАСУ під час моніторингу “допорогових” закупівель, щоб зрозуміти, що варто врахувати під час здійснення «допорогової закупівлі» та оприлюднення інформації в електронній системі закупівель.
Розглянемо, які питання найчастіше задає ДАСУ під час надання замовнику запиту на пояснення:
- Яким чином та на підставі яких документів здійснено обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі та визначено його очікувану вартість (надати інформацію та розрахунки з підтверджуючими документами (аналіз ринку щодо цін (цінові пропозиції, прайс тощо), листування з учасниками ринку (анкети, запити, запрошення до обговорення тощо)?
- Надати посилання на сторінку власного веб-сайту або офіційного веб-сайту головного розпорядника бюджетних коштів, на якому розміщено обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі відповідно до вимог пункту 4-1 постанови Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2016 року № 710 «Про ефективне використання державних коштів» (зі змінами)?
- Надати інформацію та її документальне підтвердження щодо надсилання Замовником запитів цінових пропозицій іншим учасникам ринку, окрім переможця та надати документальне підтвердження відповідей на них.
- Яким чином та за якими критеріями здійснено оцінку можливих потенційних виконавців робіт, що є предметом закупівлі, та вибрано для їх виконання саме цього виконавця?
- Яким чином забезпечено виконання вимог частини першої статті 41 Закону, в частині долучення до договірної ціни документів, що містять інформацію про ціни на матеріальні ресурси, в яких обов’язково має зазначатися така інформація: найменування матеріального ресурсу (з характеристиками), одиниця його виміру, кількість, відпускна ціна, а також вартість транспортування та заготівельно-складські витрати, а також країна походження товару щодо кожної номенклатурної позиції?
- Надати інформацію стосовно джерел фінансування закупівлі з підтвердними документами (рішення, розпорядження, листування тощо). Також, зазначити КПКВ у разі фінансування закупівлі за кошти державного/місцевого бюджетів.
- Чи здійснювалося фінансування даної закупівлі на виконання заходів Плану України, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 18 березня 2024 року № 244-р, відповідно до інструменту Ukraine Facility?
- Надати інформацію, за рахунок якої субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам здійснено фінансування зазначеної закупівлі (із зазначенням кодів програмної класифікації видатків).
- Просимо надати інформацію щодо фактичного стану виконання укладеного договору?
- Чому договір не містить додатку, визначеного пунктом 17 Постанови № 668, а саме: календарного графіку виконання робіт, в якому визначаються дати початку та закінчення всіх видів (етапів, комплексів) робіт, передбачених договором підряду, а також плану фінансування?
Як бачимо під час здійснення «допорогових» закупівель замовникам варто майже усі прийняті рішення підтверджувати документами: розрахунками, аналізом ринку, листуванням тощо та володіти відповідною інформацією. Тож варто взяти до уваги вище розглянуту інформацію та готувати відповідні документи для підтвердження обґрунтованості прийнятих рішень під час здійснення «допорогових» закупівель.
Які порушення встановлюють аудитори під час моніторингу «допорогових» закупівель
Далі розглянемо практику ДАСУ стосовно основних видів порушень, які найчастіше встановлює ДАСУ під час моніторингу «допорогових» закупівель.
1.Здійснення закупівлі без застосування процедури закупівлі, визначеної пунктом 10 Особливостей та відповідно допущення замовником поділу предмета закупівлі
Коментар: За результатами моніторингу ДАСУ встановила порушення законодавства у сфері публічних закупівель, а саме — поділ предмета закупівлі з метою уникнення проведення відкритих торгів, що є порушенням пунктів 5 і 6 Особливостей.
Унаслідок цього, відповідно до підпункту 1 пункту 21 Особливостей, укладений договір визнано нікчемним, оскільки він укладений з порушенням з порушенням вимог, визначених пунктом 5 цих Особливостей.
Частиною 3 статті 164-14 КУпАП визначене порушення, яке тягне за собою накладення штрафу на службових (посадових), уповноважених осіб замовника від тисячі п’ятсот до трьох тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (25 500 – 51 000 грн), а саме: придбання товарів, робіт і послуг до / без проведення процедур закупівель / спрощених закупівель відповідно до вимог закону.
В свою чергу частиною 6 статті 164-14 КУпАП також за укладення договорів, які передбачають оплату замовником товарів, робіт і послуг до / без проведення процедур закупівель / спрощених закупівель, визначених законом передбачена адміністративна відповідальність, яка тягне за собою накладення штрафу на керівника замовника від двох до десяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (34 000 – 170 000 грн).
Аналогічні висновки моніторингів по закупівлях: UA-2024-12-19-022222-a; UA-2025-02-03-008191-a; UA-2025-01-29-017308-a.
Корисно ознайомитися з матеріалами: Поділ предмета закупівлі згідно Особливостей: коли має місце?, Судова практика щодо поділу предмету закупівлі
Доречі, зручно шукати актуальні висновки ДАСУ та рішення Органу оскарження щодо будь-якої ситуації на Clarity App
2.Невчасне надання замовником відповіді на запит аудитора
Коментар: Замовник протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення запиту про надання пояснень щодо прийнятих рішень та / або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі, повинен надати відповідні пояснення (інформацію, документи) через електронну систему закупівель. Під час оприлюднення пояснення (інформації) в електронній системі закупівель замовник може завантажити необхідні документи.
Переважно кожен моніторинг супроводжується запитом та такий запит може бути не один, тому варто переглянути сповіщення електронного майданчика щодо закупівлі. Звертаємо увагу на фрагменти вимог частини п’ятої статті 8 Закону, а саме: «повинен надати». Як бачимо, законодавство не залишає вибору замовнику, а напряму вимагає подання такої відповіді із поясненнями, інформацію, документами залежно від змісту запиту.
Ненадання пояснень на запит аудитора чи надання їх із порушення строків може бути розцінено як адміністративне порушенням передбачене частиною 1 статті 164-14 КУпАП, а саме: ненадання інформації, документів у випадках, передбачених законом або неоприлюднення або порушення строків оприлюднення інформації про закупівлі та тягне за собою накладення штрафу на службових (посадових), уповноважених осіб замовника у розмірі ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (1 700 грн).
Корисно ознайомитися з матеріалом: Моніторинг закупівлі: покроковий алгоритм дій замовника
3. Неоприлюднення інформації про ціни на матеріальні ресурси
Коментар: під час моніторингу закупівель здійснених згідно пункту 11 Особливостей аудиторами було встановлено, що серед оприлюднених замовником документів в електронній системі закупівель не було оприлюднено додатків до договору про закупівлю робіт з документами, що містять інформацію про ціни на матеріальні ресурси. Відповідно аудитори встановили, порушення абзацу 2 пункту 3-8 розділу X «Прикінцеві та перехідні положення» Закону, абзаців 2 та 4 частини 1 статті 41 Закону.
Згідно інформації викладеної в матеріалі Наскільки правомірно аудитори в «допорогових» закупівлях встановлюють порушення вимог «прозорого будівництва» можемо дійти висновку, що аудитори неправомірно встановлють в «допорогових» закупівлях порушення вимог «прозорого будівництва», оскільки договори, які укладаються згідно пункту 11 Особливостей не є договорами про закупівлю в розумінні закупівельного законодавства, а вимоги «прозорого будівництва» стосуються саме договорів про закупівлю, які укладаються згідно пунктів 10 та 13 Особливостей. Тому замовникам варто оскаржувати такі, неправомірні, висновки моніторингів ДАСУ до суду.
4. Використання уповноваженою особою УЕП замість КЕП
Коментар: Під час проведення моніторингів закупівель аудитори здійснюють перевірку електронних підписів уповноважених осіб, які накладені на внесену інформацію та завантажені відповідні документи в електронній системі закупівель. За результатами аналізу електронного підпису уповноваженої особи аудиторами було встановлене таке порушення: накладення УЕП, який не є кваліфікованим електронним підписом. Та відповідно аудиторами було встановлено порушення вимог пункту 24 Особливостей та пункту 3 Порядку № 1082. Дана практика ДАСУ підтверджує те, що уповноважена особа повинна використовувати під час здійснення закупівель в електронній системі закупівель КЕП, який повинен бути створений на посадову особу замовника.
Корисно ознайомитися з матеріалом: Який електронний підпис повинна використовувати уповноважена особа під час здійснення закупівель в електронній системі закупівель.
5. Недотримання замовником під час укладення договору підряду норм ЦКУ та Постанови КМУ № 668
Коментар: встановлення в договорі підряду гарантійного строку якості закінчених робіт (експлуатації об'єкта будівництва) менше 10 років від дня його прийняття замовником суперечить нормам ЦКУ та Постанови № 668. Тому замовники у випадку, закупівлі будівельних робіт в договорі підряду повинні обов’язково зазначати, що гарантійний строк якості закінчених робіт (експлуатації об'єкта будівництва) становить не менше десяти років від дня його прийняття замовником.
Корисно ознайомитися з матеріалом: Гарантійний строк якості закінчених робіт (експлуатації об’єкта будівництва): як правильно встановити.
Коментар: Однією істотною умовою договору будівельного підряду згідно з пунктом 5 Постанови №668 є порядок фінансування робіт.
Окрім цього, наказ №3 визначає як один із додатків до примірного договору будівельного підряду план фінансування будівництва.
Так, пункти 83-84 Постанови №668 визначають, що фінансування робіт (будівництва об'єкта) проводиться за планом, який складається замовником, узгоджується з інвестором (головним розпорядником бюджетних коштів) та підрядником і є невід'ємною частиною договору підряду. План фінансування будівництва складається на підставі титулу будови (об'єкта), проекту організації будівництва з урахуванням календарних графіків виконання робіт і порядку проведення розрахунків за виконані роботи. Сторони узгоджують план фінансування будівництва у порядку, визначеному договором.
План фінансування будівництва складається на весь період будівництва за роками, а на поточний рік - за місяцями з визначенням джерел та напрямів фінансування (видами витрат).
Щомісячний розподіл коштів для перехідних об'єктів будівництва щороку узгоджується сторонами у визначені договором підряду строки. Відповідно до договору підряду замовник має право у визначені строки уточнити план фінансування будівництва на поточний рік з урахуванням наявних у нього коштів, обсягів фактично виконаних робіт тощо.
Відповідно необхідно передбачити в договорі підряду в окремому додатку план фінансування будівництва.
Корисно ознайомитися з матеріалами: Що варто врахувати при укладенні договору будівельного підряду, Що врахувати при формуванні проєкту договору підряду
6. Здійснення закупівель без урахування вимог Рамкової угоди
Коментар: Разом із фінансовою підтримкою від Європейського Союзу Україна отримала і ряд зобов'язань, частина з яких поширюються на замовника в ході здійснення закупівель. Відповідно замовники навіть під час здійснення «допорогових» закупівель повинні дотримуватися вимог Рамкової угоди, а аудитори в свою чергу здійснюють перевірку дотримання замовником вимог Рамкової угоди та встановлювали відповідні порушення в разі недотримання замовником відповідних вимог.
Звертаємо увагу, що з 04.10.2025 (включно) діє новий порядок проведення допорогових закупівель. Так, Особливості доповнено новим розділом: «Особливості здійснення закупівель у рамках виконання заходів (кроків), передбачених Планом України, схваленим розпорядженням Кабінету Міністрів України від 18 березня 2024 р. № 244», який в тому числі дещо ускладнює проведення замовником допорогових закупівель, якщо така закупівля фінансується за кошти Ukraine Facility. Детальніше ознайомитися з тим як здійснювати «допорогові» закупівлі, якщо такі закупівлі фінансуються за кошти Ukraine Facility можна в матеріалі Алгоритм проведення допорогових закупівель товарів / робіт / послуг за кошти Ukraine Facility та відеоуроці Розбір нового порядку закупівель за кошти Ukraine Facility.
Підсумки
Моніторинг «допорогових» закупівель, який здійснює ДАСУ, показує, що навіть за відносно невеликих сум порушення законодавства у сфері публічних закупівель є досить поширеним явищем. Замовники, помилково вважають, що «допорогові» закупівлі не підлягають жорсткому контролю, іноді нехтують вимогами Закону та Особливостей, що в результаті призводить до серйозних наслідків — визнання договорів нікчемними, та адміністративної відповідальності.
Тож для уникнення порушень в майбутньому під час здійснення «допорогових» закупівель замовникам варто здійснювати аналіз порушень, які встановлюються ДАСУ під час проведення моніторингів «допорогових» закупівель.
Проаналізована в матеріалі практика ДАСУ свідчить, що основними порушеннями у «допорогових» закупівлях є: поділ предмета закупівлі з метою уникнення відкритих торгів, ненадання відповідей на запити аудиторів у встановлений строк, неоприлюднення документів щодо цін на матеріальні ресурси, використання удосконаленого електронного підпису (УЕП) замість кваліфікованого (КЕП), укладення договору підряду у невідповідності до норм ЦКУ та Постанови КМУ № 668, а також недотримання замовниками вимог Рамкової угоди.