Держава здійснює безперервний контроль прозорості та ефективності витрачання бюджетних коштів. Стосовно сфери публічних закупівель, то замовники зіштовхуються з різними формами такого контролю у вигляді моніторингу, перевірки, інспектування, аудиту Державною аудиторською службою чи Рахунковою палатою України.

Частиною 4 статті 7 Закону України «Про публічні закупівлі» (далі - Закон) визначено, що Рахункова палата, Антимонопольний комітет України, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, здійснює контроль у сфері публічних закупівель у межах своїх повноважень, визначених Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю» від 26.01.1993 № 2939 (далі – Закон № 2939) здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Державна аудиторська служба України (далі - ДАСУ) є центральним органом виконавчої влади із спеціальним статусом, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю. (пункту 1 Положення про державну аудиторську службу, затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43).

Одним із головних завдань ДАСУ є здійснення державного фінансового контролю за дотриманням законодавства про закупівлі.

Так, статтею 5 Закону № 2939 визначено, що контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення:

  • моніторингу закупівлі;
  • проведення перевірки закупівель;
  • державного фінансового аудиту;
  • інспектування.

Що таке перевірка закупівель

Постановою Кабміну від 01.08.2013 № 631 затверджено Порядок проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами (далі – Порядок № 631).

Перевірка закупівель проводиться щодо замовника за наявності підстав, передбачених Порядком № 631.

До замовників Порядком № 631 відносить суб’єктів, визначені згідно із статтею 2 Закону України “Про публічні закупівлі”, державні замовники у сфері оборони, служби державних замовників у значенні, наведеному в Законі України “Про оборонні закупівлі”, або суб’єкти, які уповноважені рішенням державного замовника у сфері оборони на здійснення оборонних закупівель та укладення державних контрактів (договорів);

Підстави для проведення перевірки закупівлі:

Перевірки закупівель проводяться за письмовим рішенням керівника органу державного фінансового контролю або його заступника за наявності однієї з таких підстав:

1) виникнення обґрунтованої потреби в документальній і фактичній перевірці питань, які не можуть бути перевірені під час моніторингу процедури закупівлі, а саме:

  • укладення договору (договорів) без застосування відкритих торгів / спрощених закупівель відповідно до вимог законодавства;
  • стану виконання умов договору, внесення змін до нього, зокрема вимог щодо якості, кількості (обсягів) предмета закупівлі, ціни договору;

Дану підставу можуть застосувати в разі необхідності здійснити перевірку допорогових договорів або ж якщо є потреба перевірити фактичне виконання договору чи договору про закупівлю. Оскільки в аудиторів немає правових підстав здійснити моніторинг закупівлі по яких прозвітовано, але є можливість провести перевірку.

1-1) виникнення обґрунтованої потреби в документальній і фактичній перевірці встановлених таких фактів:

  • поділу предмета закупівлі на частини з метою уникнення проведення відкритих торгів / спрощених закупівель у визначеному законодавством порядку;
  • придбання товару за укладеним договором (договорами) без дотримання встановлених законодавством вимог щодо локалізації його виробництва;
  • придбання товарів без використання електронного каталогу та / або укладення договорів, якими передбачено оплату товарів без використання електронного каталогу, у разі, коли його застосування є обов’язковим відповідно до вимог законодавства;

Варто звернути увагу, що закупівля товару, який підпадає під вимоги по локалізації, без підтвердження такої локалізації носить ризики проведення перевірки. Це може бути актуально щодо закупівлі товарів через ЗПП, де відсутня законодавча можливість встановлення вимог, крім договору. Тож, в разі необхідності закупівлі товару із переліку локалізованих / додаткового переліку шляхом використанням електронного каталогу не варто нехтувати встановленням вимог в проекті договору, а за можливості здійснювати закупівлі через відкриті торги.

Ще однією цікавою підставою для можливої перевірки є уникнення проведення ЗПП, але це стосується лише товарів, для яких використання електронного каталогу є обов'язковим.

2) наявність доручення або рішення Кабінету Міністрів України, Мінфіну щодо проведення перевірки закупівель;

3) виявлення органом державного фінансового контролю вищого рівня під час перевірки (в порядку здійснення контролю за достовірністю висновків органу державного фінансового контролю нижчого рівня) актів перевірки закупівель / висновків про результати моніторингу процедури закупівлі невідповідності їх змісту вимогам законодавства. Перевірка закупівель може бути ініційована органом державного фінансового контролю вищого рівня, якщо розпочато дисциплінарне провадження стосовно посадових або службових осіб органу державного фінансового контролю нижчого рівня, які проводили перевірку закупівель, моніторинг процедури закупівлі або у разі повідомлення їм про підозру у вчиненні кримінального правопорушення.

Замовник не зможе заздалегідь дізнатися чи планує ДАСУ перевірку саме його закупівель, адже законодавством не встановлений обов'язок щодо повідомлення про початок проведення перевірки закупівель.

Отже, якщо аудитор вже планує здійснити перевірку та має для того підставу замовнику необхідно розуміти не лише свої можливі дії, але й дії ДАСУ.

В ході підготовки до перевірки закупівель посадові особи ДАСУ складають у двох примірниках програму перевірки закупівель, в якій зазначаються

  • найменування замовника;
  • тема;
  • період перевірки;
  • питання, що підлягають перевірці відповідно до компетенції органу державного фінансового контролю.

Програма затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником.

Один примірник програми перевірки закупівель (змін до неї) видається керівникові замовника чи його заступникові під розписку на примірнику ДАСУ для ознайомлення.

Якщо керівник замовника чи його заступник відмовляється ставити підпис, про це аудитор зазначає у вступній частині акта перевірки.

Перед підписанням програми перевірки радимо уважно ознайомитися з її змістом, чи ДАСУ не перевищує свої повноваження з розрізі кожного питання такої програми.

Для проведення перевірки закупівель орган державного фінансового контролю оформляє на кожну посадову особу органу державного фінансового контролю та залученого кваліфікованого фахівця направлення у двох примірниках установленого Мінфіном зразка (пункт 10 Порядку №631)

Перед початком перевірки закупівель посадові особи органу державного фінансового контролю та залучені кваліфіковані фахівці повинні видати керівникові замовника чи його заступникові направлення під розписку на примірнику органу державного фінансового контролю. Якщо керівник замовника чи його заступник відмовляється ставити підпис, про це зазначається у вступній частині акта перевірки.

В разі початку перевірку варто перевірити відповідність направлення вимогам наказу Міністерства фінансів України від 30.12.2020 № 821, яким затверджена його форма. А також наявність направлення на кожну посадову особу ДАСУ / залученого фахівця.

Надайте аудиторам для підпису журнал реєстрації перевірок (у разі наявності такого журналу). З одного боку аудитори зобов’язані поставити підпис в журналі реєстрації перевірок замовника (у разі наявності такого журналу), проте факт ненадання замовником зазначеного журналу фіксується в акті перевірки.

Склад, кількість посадових осіб та строки проведення перевірки закупівель ДАСУ визначає з урахуванням обсягу передбачених програмою перевірки.

Строки проведення перевірки

Перевірка проводиться в межах 20 робочих днів. Якщо ж щодо закупівлі здійснювався моніторинг - така перевірка триває в межах 10 робочих днів згідно пункту 11 Порядку №631.

Чинне законодавство не передбачає повідомлення замовника про початок проведення перевірки закупівель. Разом з тим, в направленні зазначається дата початку та закінчення контрольного заходу. Рекомендуємо переглянути чи вірно визначена кількість днів для проведення перевірки та контролювати строки протягом всього періоду її проведення.

При цьому, перевірка закупівель може бути зупинена. Передумов для зупинення перевірки всього дві:

  • у разі необхідності проведення значної кількості зустрічних звірок, без завершення яких неможливе проведення на належному рівні перевірки,
  • за обґрунтованим зверненням замовника.

У такому разі загальна тривалість перевірки становить не більш як 40 робочих днів з дня її початку, а в разі проведення перевірки закупівель, щодо яких проводився моніторинг - 20 робочих днів.

У разі зупинення перевірки закупівель на строк понад три робочих дні орган державного фінансового контролю надсилає замовнику повідомлення про дату зупинення перевірки закупівель.

Документальна перевірка

Під час документальної перевірки здійснюється контроль за дотриманням законодавства про закупівлі шляхом вивчення документів замовника. У разі ведення документообігу з використанням електронних засобів зберігання та обробки інформації керівником замовника або уповноваженою ним особою забезпечується безперешкодний доступ посадових осіб органу державного фінансового контролю до електронних документів та у разі потреби подання посадовим особам органу державного фінансового контролю завірених їх паперових копій.

На відміну від моніторингу, який проводиться онлайн через електронний кабінет аудитора, перевірка закупівель проводиться за місцезнаходженням замовника чи за місцем розташування об’єкта його права власності. При цьому, Порядком № 631 визначено, що аналіз інформації щодо проведення процедур закупівель, розміщеної в електронній системі закупівель, проводиться за місцезнаходженням органу ДАСУ або замовника. Тобто, під час перевірки аудитор не обов'язково всі 20 днів буде фізично знаходитися біля уповноваженої особи замовника.

Фактична перевірка

Фактична перевірка здійснюється під час проведення перевірки закупівель шляхом інвентаризації, обстеження та контрольного обміру закуплених (отриманих) замовником товарно-матеріальних цінностей, робіт, послуг та проведення інших дій відповідно до повноважень органу державного фінансового контролю. При цьому замовник забезпечує доступ на склади, у сховища, виробничі та інші приміщення, що належать замовнику або використовуються ним.

Посадові особи органу державного фінансового контролю мають право вимагати від керівника замовника або його заступника створення належних умов для проведення фактичної перевірки за участю матеріально відповідальних осіб замовника, а в разі перевірки обсягу виконаних робіт - також представників суб’єкта господарювання - виконавця робіт.

Всі вимоги / запити аудитора повинні бути письмово оформлені. Перевіряючі можуть надати під розписку таку вимогу як безпосередньо уповноваженій особі / керівнику чи направити через канцелярію замовника. Перевіряйте чи дата в таких вимогах / запитах сходиться із датою їх вручення, адже зазвичай відповідальна особа замовника обмежена в часі підготовки та надання розгорнутої підтвердженої відповіді чи пояснення.

Зверніть увагу, що аудитор може в ході перевірки, не чекаючи її закінчення, рекомендувати замовнику усунути порушення. Виконання рекомендацій не є обов'язковим, замовник самостійно на даному етапі приймає рішення чи можливо усунення порушень, якщо він з ним погоджується.

Зустрічна звірка

З метою документального та фактичного підтвердження виду, обсягу і якості операцій та розрахунків для з’ясування їх реальності та повноти відображення в обліку замовника орган державного фінансового контролю може проводити зустрічні звірки на підприємствах, в установах та організаціях за процедурою, передбаченою пунктами 21, 26 Порядку № 550.

В межах контрольного заходу ДАСУ перевіряє не лише замовника, але й контрагентів за договорами щодо яких така перевірка здійснюється. Так, зустрічні звірки ДАСУ проводить на підприємствах, в установах та організаціях з метою документального та фактичного підтвердження виду, обсягу і якості операцій та розрахунків для з’ясування їх реальності та повноти відображення в обліку замовника. Тобто, документи, передбачені вимогами законодавства щодо конкретної закупівлі / виконання договору чи договору про закупівлю, навіть якщо вони не підлягають оприлюдненню, можуть бути перевірені в постачальника / підрядника / виконавця. Рекомендуємо вести комунікацію із контрагентом в частині виконання вимог замовника у письмовому виді, шляхом надсилання листів-запитів.

Як для документальної, так і до фактичної перевірки ДАСУ має право залучати кваліфікованих фахівців відповідних органів виконавчої влади, державних фондів, підприємств, установ і організацій.

Оформлення результатів перевірки закупівель

Результати перевірки оформляються актом, який повинен мати наскрізну нумерацію сторінок. На першому аркуші акта перевірки, який оформляється на бланку органу державного фінансового контролю, зазначається назва документа (акт), дата і номер, місце складення (назва міста, села чи селища).

Акт складається у трьох примірниках:

  • 1-й примірник - для ДАСУ;
  • 2-й примірник - для замовника;
  • 3-й примірник - для передачі правоохоронному органу (передається лише у випадках, передбачених законодавством, зазвичай зберігається в ДАСУ).

Акт перевірки закупівель підписує керівник замовника, уповноважена особа (особи), головний бухгалтер замовника, а у разі їх відсутності - інші уповноважені на виконання їх функцій особи та посадова особа органу державного фінансового контролю.

В частині складання акта перевірки закупівель, його підписання та реалізації результатів перевірки Порядок № 631 скеровує до пунктів 35, 38-47, абзацу 1 і 2 пункту 48, пунктів 49-52 Порядку проведення інспектування, затверджено постановою КМУ від 20.04.2006 № 550 (далі – Порядок № 550).

Перед підписанням акта перевірки рекомендуємо перевіряти чи дотримано ДАСУ вимог, встановлених вищевказаними пунктами Порядку № 550, зокрема щодо дотримання строків пред'явлення такого акта замовнику.

Зверніть увагу, що 1-й та 3-й примірники акту перевірки надаються замовнику для ознайомлення та підписання не пізніше 5 робочих днів після закінчення перевірки одним із таких способів:

  • особисто під розписку керівнику або головному бухгалтеру;
  • через канцелярію замовника;
  • рекомендованим поштовим відправленням з повідомленням.

Протягом трьох робочих днів після отримання акта перевірки замовник повертає примірники акта перевірки, підписані керівником замовника, уповноваженою особою (особами) та головним бухгалтером.

Свій же примірник акту замовник отримує не пізніше наступного робочого дня після надходження до ДАСУ підписаних 1-го та 3-го примірників акту.

Якщо замовник, не згоден із змістом акту, то підписує його із запереченнями / застереженнями та протягом 5 робочих днів з дня повернення примірників акта надсилає такі заперечення до ДАСУ. Чинним законодавством не передбачено вимог до оформлення заперечень (зауважень). Замовник може оформити такі заперечення (зауваження) у вигляді листа, при цьому рекомендуємо називати такий лист «ЗАПЕРЕЧЕННЯ (ЗАУВАЖЕННЯ)».

Якщо протягом визначеного строку заперечення (зауваження) не надійшли до ДАСУ, контролюючим органом вживаються заходи для реалізації результатів перевірки. Якщо ж заперечення (зауваження) надійшли з порушенням строку, то приймати їх чи ні вирішує керівник органу ДАСУ.

ДАСУ готує відповідь на заперечення у вигляді письмового висновку в строк не пізніше 15 робочих днів після отримання заперечень (зауважень).

Якщо вжитими в період перевірки заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта, та у разі надходження заперечень до нього - не пізніше ніж 10 робочих днів після надсилання висновків на такі заперечення об’єкту контролю надсилається вимога щодо усунення виявлених порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Про усунення виявлених перевіркою фактів порушення законодавства замовник у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний орган державного фінансового контролю з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень (залежно від вимог прописаних аудиторами та встановлених порушень, наприклад додаткові угоди про розірвання договорів).

Про результати перевірки, якою виявлено порушення інформуються органи управління замовника та за необхідності відповідні органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

Вжиття заходів за результатами перевірки ДАСУ

За результатами проведеної перевірки у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення:

  • притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об'єктів контролю;
  • порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства;
  • звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства;
  • застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

Не обов'язково за результатами перевірки вживаються всі вказані заходи, а лише враховуючи виявлені порушення. Наприклад, за складання тендерної документації не у відповідності до закону уповноважену особу може бути притягнуто до адміністративної відповідальності, а в разі безпідставного внесення змін до договору про закупівлю до замовника може бути застосовано також і заходи впливу за порушення бюджетного законодавства.

А як бути, якщо замовник не погоджується із викладеними в акті порушеннями розглянемо далі.

Оскарження результатів перевірки закупівель

Пунктом 28 Порядку № 631 визначено, що результати перевірки закупівель можуть бути оскаржені замовником в передбаченому законом порядку.

Дії або бездіяльність посадових осіб органу державного фінансового контролю можуть бути оскаржені у порядку адміністративного оскарження відповідно до Закону України “Про адміністративну процедуру” або до адміністративного суду, про що зазначено в статті 13 Закону № 2939.

Обов'язковою ознакою дій суб'єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин і мають обов'язковий характер.

Акт перевірки - документ, який складається посадовою особою ДАСУ за результатами перевірки закупівель та відображає узагальнений опис виявлених порушень. При цьому, заперечення, зауваження до акта перевірки (за їх наявності) та висновки на них є невід’ємною частиною акта.

Акт перевірки є лише носієм доказової інформації та стверджує факт проведення перевірки за дотриманням вимог законодавства. Тобто, акт не породжує жодних правових наслідків чи обов'язків, а тому не має ознак рішень, оскарження яких здійснюється за нормами Кодексу адміністративного судочинства України.

Разом з тим, Законом № 2939 надано право ДАСУ пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Законні вимоги ДАСУ є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.

З огляду на зазначене, хоч акт перевірки не є документом, що створює правові наслідки для замовника, проте є документом, що фіксує певні факти і обставини, які стають підставою для вимоги контролюючого органу на адресу замовника або для здійснення ДАСУ самостійно заходів до усунення виявлених порушень законодавства шляхом звернення до суду в інтересах.

Вказана позиція узгоджується із правовою позицією Верховного суду (Постанова Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 20.06.2018 по справі № 826/5608/17, адміністративне провадження № К/9901/46948/18, ЄДРСРУ №74870586)

Так, у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта перевірки, а у разі наявності заперечень – не пізніше, ніж 3 робочих днів після направлення висновків на такі заперечення, ДАСУ надсилає замовнику письмову вимогу щодо усунення виявлених порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.