Чи є обов’язковими вимоги Постанови №710 для органів місцевого самоврядування? Позиція ВСУ

Пункт 4-1 Постанови Кабінету Міністрів України від 11.10.2016 № 710 «Про ефективне використання бюджетних коштів» (далі - Постанова № 710) зобов’язує головних розпорядників бюджетних коштів (розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня) та суб’єктів господарювання державного сектору економіки з метою прозорого, ефективного та раціонального використання коштів забезпечити:

• обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі;
• оприлюднення обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі шляхом розміщення на власному веб-сайті (або на офіційному веб-сайті головного розпорядника бюджетних коштів, суб’єкта управління об’єктами державної власності, що здійснює функції з управління суб’єктом господарювання державного сектору економіки) протягом п’яти робочих днів з дня оприлюднення оголошення про проведення конкурентної процедури закупівель або повідомлення про намір укласти договір про закупівлю за результатами переговорної процедури закупівель.

Водночас підпункт 1 пункту 4 зазначеної постанови містить наступні положення - рекомендувати з урахуванням затверджених цією постановою заходів:

1) органам місцевого самоврядування - затвердити заходи щодо ефективного та раціонального використання бюджетних коштів, а також забезпечити оприлюднення обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, його очікуваної вартості та/або розміру бюджетного призначення на власному веб-сайті протягом п’яти робочих днів з дня оприлюднення оголошення про проведення конкурентної процедури закупівель або повідомлення про намір укласти договір про закупівлю за результатами переговорної процедури закупівель.

З огляду на викладене виникають певні суперечності щодо (не)обов’язку виконання органами місцевого самоврядування Постанови №710. Тобто чи потрібно органам місцевого самоврядування в даному випадку керуватися вимогами підпункту 1 пункту 4 Постанови №710, який носить рекомендаційний характер, чи пункту 4-1 Постанови №710, який носить зобов’язальний характер?

Далі пропонуємо до огляду судову справу, яка пройшла всі судові інстанції та в якій розглядався (не)обов’язок виконання органом місцевого самоврядування вимог Постанови  №710.

Постанова Касаційного адміністративного Верховного суду України по справі № 160/15844/22 від 15.06.2023

Обставини справи: за результатами моніторингу закупівлі послуги «ДК 021:2015:55320000-9 Послуги з організації харчування», Західним офісом Держаудитслужби складено висновок про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2021-12-09-016548-с, який затверджено 22 вересня 2022 року.

Цим висновком встановлено: Департаментом гуманітарної політики Дніпровської міської ради (як розпорядником бюджетних коштів) не забезпечено оприлюднення обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі та очікуваної вартості предмета закупівлі на власному веб-сайті (або на офіційному веб-сайті головного розпорядника бюджетних коштів), чим порушено вимогу пункту 4-1 Постанови № 710.

З огляду на встановлені порушення законодавства у сфері закупівель, керуючись статтями 2 та 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» та статтею 8 Закону № 922-VIII відповідач зобов`язав замовника здійснити заходи (зокрема, шляхом проведення роз`яснювальної роботи, економічних навчань тощо) щодо недопущення у подальшому порушень вимог пункту 4-1 Постанови КМУ № 710 при розміщенні та оприлюдненні інформації про закупівлю.

Департаментом гуманітарної політики Дніпровської міської ради (далі-замовник) звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Західного офісу Держаудитслужби (далі - відповідач) про визнання протиправним та скасування висновку про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2021-12-09-016548-с від 26 вересня 2022 року.

В обґрунтування позову зазначено, що за результатами проведення моніторингу процедури закупівлі UA-2021-12-09-016548-с Західним офісом Держаудитслужби було складено спірний висновок від 26 вересня 2022 року, відповідно до якого встановлено порушення позивачем вимог пункту 4-1 постанови Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2016 року № 710 «Про ефективне використання державних коштів» (далі по тексту - Постанова № 710).

Однак, замовник зазначає, що є органом місцевого самоврядування, а тому в даному випадку саме пункт 4 Постанови № 710 для позивача є спеціальним і саме ним має керуватись останній, а не пункт 4-1 цієї Постанови, який стосується головних розпорядників бюджетних коштів. Водночас, оскільки Постанова № 710 носить рекомендаційний характер, то твердження відповідача у спірному висновку про порушення позивачем пункту 4-1 Постанови № 710 не ґрунтуються на вимогах законодавства. До того ж, на думку позивача, Постанова № 710 не є законодавством у сфері публічних закупівель та у відповідача відсутні повноваження на перевірку дотримання вимог цієї Постанови.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2022 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2023 року, позов залишено без задоволення.

Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що зважаючи на приписи Положення про Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради, до позивача має застосовуватися пункт 4-1 Постанови № 710, як до головного розпорядника бюджетних коштів.

Третій апеляційний адміністративний суд погодився з позицією та висновками і мотивами, наведеними у рішенні суду першої інстанції.

Третій апеляційний адміністративний суд погодився з позицією та висновками і мотивами, наведеними у рішенні суду першої інстанції. Додатково, апеляційний суд у постанові від 16 березня 2023 року зазначив, що висновок органу державного контролю у даній справі передбачав спосіб усунення виявлених і підтверджених судом порушень, а саме зобов`язував позивача здійснити заходи (зокрема, шляхом проведення роз`яснювальної роботи, економічних навчань), тобто дій, направлених на недопущення у подальшому порушень вимог пункту 4-1 Постанови № 710 при розміщенні та оприлюдненні інформації про закупівлю та складання тендерної документації, і такий висновок є актуальним, особливо враховуючи позицію позивача щодо рекомендаційного характеру Постанови №710.

Натомість замовник не погодившись із рішеннями зазначених судів подав касаційну скаргу до Верховного суду, в якій просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2023 року і прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.

Позиція скаржника: з позиції автора скарги, Постанова № 710 окремо розмежовує вимоги до органів місцевого самоврядування (пункт 4) та головних розпорядників бюджетних коштів (розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня) (пункт 4-1). Тож оскільки позивач є органом місцевого самоврядування, то в даному випадку пункт 4 Постанови № 710 для нього є спеціальним і саме цим пунктом він має керуватися. Окрім того, на думку скаржника, Постанова № 710 не є законодавством у сфері публічних закупівель, а відтак, у відповідача в рамках проведення моніторингу процедури закупівлі взагалі відсутні повноваження на перевірку дотримання позивачем вимог постанов Кабінету Міністрів України.

Позиція суду: з метою ефективного використання державних коштів Урядом прийнято Постанову №710, якою затверджено заходи щодо ефективного та раціонального використання державних коштів, передбачених для утримання органів державної влади та інших державних органів, утворених органами державної влади підприємств, установ та організацій, які використовують кошти державного бюджету.

Відповідно до підпункту 1 пункту 4 Постанови № 710 рекомендовано, зокрема органам місцевого самоврядування, з урахуванням затверджених цією постановою заходів, затвердити заходи щодо ефективного та раціонального використання бюджетних коштів, а також забезпечити оприлюднення обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, його очікуваної вартості та/або розміру бюджетного призначення на власному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення оголошення про проведення конкурентної процедури закупівель або повідомлення про намір укласти договір про закупівлю за результатами переговорної процедури закупівель.

Пунктом 4-1 цієї Постанови визначено, що головним розпорядникам бюджетних коштів (розпорядникам бюджетних коштів нижчого рівня), суб`єктам господарювання державного сектору економіки з метою прозорого, ефективного та раціонального використання коштів забезпечити:

- обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі;

- оприлюднення обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі шляхом розміщення на власному веб-сайті (або на офіційному веб-сайті головного розпорядника бюджетних коштів, суб`єкта управління об`єктами державної власності, що здійснює функції з управління суб`єктом господарювання державного сектору економіки) протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення оголошення про проведення конкурентної процедури закупівель або повідомлення про намір укласти договір про закупівлю за результатами переговорної процедури закупівель.

Згідно з пунктами 1.1 - 1.4 Положення про замовника, затвердженого рішенням Дніпровської міської ради № 85/7 від 26 травня 2021 року, замовник є виконавчим органом Дніпровської міської ради, що підконтрольний і підзвітний Дніпровської міської ради, підпорядкований виконавчому комітету, Дніпровському міському голові та заступнику міського голови з питань діяльності виконавчих органів відповідно до розподілу повноважень.

Замовник у своїй діяльності керується Конституцією України та законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, іншими нормативними актами, рішеннями Дніпровської міської ради та її виконавчого комітету, розпорядженнями міського голови, а також цим Положенням.

Замовник є юридичною особою публічного права, зареєстрованою у встановленому порядку, має самостійний баланс, розрахунковий рахунок, круглу печатку із зображенням Державного Герба України, печатки, штампи та відповідні бланки із своїм найменуванням, загальний та спеціальний реєстраційні рахунки в Державній казначейській службі України.

Замовник утримується за рахунок коштів бюджету Дніпровської міської територіальної громади згідно з чинним законодавством України та інших коштів, не заборонених чинним законодавством України.

Замовник є головним розпорядником коштів бюджету Дніпровської міської територіальної громади та замовником на виконання робіт, послуг, придбання товарно-матеріальних цінностей відповідно до завдань Департаменту.

Отже, замовник, як головний розпорядник коштів місцевого бюджету, не забезпечивши оприлюднення обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі та очікуваної вартості предмета закупівлі на власному веб-сайті, допустив порушення вимог пункту 4-1 Постанови № 710.

Колегія суддів критично оцінює твердження касатора про те, що Постанова № 710 не є законодавством у сфері закупівель і носить рекомендаційний характер, а відтак, не обов`язкова до виконання замовником, оскільки по-перше, Положенням про замовника, затвердженого рішенням Дніпровської міської ради № 85/7 від 26 травня 2021 року, визначено, що замовник у своїй діяльності керується, у тому числі актами Кабінету Міністрів України, а по-друге, поняття «законодавства» є широким і включає у себе як законодавчі акти, так і нормативно-правові акти. До того ж варто відмітити, що Постанова № 710 безпосередньо стосується позивача, як головного розпорядника коштів місцевого бюджету, а тому дотримання її положень може бути предметом перевірки контролюючого органу в рамках проведення моніторингу процедури закупівлі.

Коментар: в даній судовій справі Верховний суд погодився з позиціями аудиторів та судів обох інстанцій, що замовник, який є органом місцевого самоврядування повинен виконувати вимоги саме пункту 4-1 Постанови №710, оскільки такий замовник є саме головним розпорядником коштів бюджету Дніпровської міської територіальної громади згідно нормативних документів, яким регламентується діяльність такого замовника.

Водночас в даному випадку потрібно звернутися до бюджетного законодавства. Зокрема, частиною 1 статті 22 Бюджетного кодексу України (далі-БКУ) визначено, що за обсягом наданих повноважень розпорядники бюджетних коштів поділяються на головних розпорядників бюджетних коштів та розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня.

Частина 2 статті 22 БКУ визначає, що головними розпорядниками бюджетних коштів можуть бути виключно:

…

3) за бюджетними призначеннями, визначеними іншими рішеннями про місцеві бюджети, - місцеві державні адміністрації, виконавчі органи та апарати місцевих рад (секретаріат Київської міської ради), структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів місцевих рад в особі їх керівників.

Окрім цього, відповідно до частини 4 статті 22 БКУ головні розпорядники коштів місцевих бюджетів визначаються рішенням про місцевий бюджет відповідно до пунктів 2 і 3 частини другої цієї статті.

У відповідності до даних положень бюджетного законодавства органи місцевого самоврядування можуть бути головними розпорядниками бюджетних коштів. Тому, незважаючи на те, що замовник в розглядуваній справі є органом місцевого самоврядування він все ж повинен виконувати вимоги пункту 4-1 Постанови №710, як головний розпорядник бюджетних коштів місцевого бюджету.