Проблемні аспекти відсутності планування закупівель та шляхи їх вирішення

Процес планування та його місце в закупівельній діяльності

Керуючись інформацією, відображеній у Словнику української мови, під терміном «планувати» варто розуміти:

• складати план;
• визначати за планом термін виконання, здійснення чого-небудь;
• мати намір зробити, виконати що-небудь.

Відповідно до норм пункту 14 Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України від 25.12.2015 № 922-VIII «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 № 1178 (далі – Особливості), закупівля відповідно до цих особливостей здійснюється замовником на підставі наявної потреби або у разі планової потреби наступного року (планових потреб наступних періодів). Запланована закупівля, незалежно від її вартості, включається до річного плану закупівель замовника відповідно до статті 4 Закону. Очікувана вартість предмета закупівлі зазначається в річному плані закупівель з урахуванням податку на додану вартість у разі, коли операція з постачання такого предмета закупівлі (товарів, робіт, послуг) підлягає оподаткуванню податком на додану вартість відповідно до законодавства.

Згідно частини 1 статті 4 Закону України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 № 922-VIII (далі – Закон), закупівля здійснюється відповідно до річного плану.

А отже для дотримання законодавчих норм та з метою недопущення ряду поширених порушень, замовнику варто вдаватись до попереднього планування закупівель. А що як замовник не має наміру здійснювати таке планування?

З якими складнощами стикається замовник за відсутності планування?

Пропонуємо розглянути декілька поширених ситуацій, з якими стикаються закупівельники за відсутності попереднього планування.

Ситуація 1: Здійснення закупівлі за методом «накопичення».

На початку року замовником, визначеним пунктом 3 частини 1 статті 2 Закону, не здійснено розрахунок річної потреби в персональних комп’ютерах. У січні та квітні укладено два прямих договори за даним предметом закупівлі відповідно до пункту 11 Особливостей, загальною вартістю 75 тис. гривень. У вересні уповноваженій особі надано службову записку щодо необхідності придбання цього ж товару ще на 145 тис. гривень.

Ризики даної ситуації полягають в тому, що замовник, визначеним пунктом 3 частини 1 статті 2 Закону, не має можливості правомірно задовольнити весь обсяг потреби вартістю 145 тис. гривень, що виник у вересні, адже:

• при укладенні прямого договору відповідно до пункту 11 Особливостей, усі три закупівлі буде здійснено із порушенням норм пункту 6 Особливостей. Тобто враховуючи, що предметом закупівлі є товар, а його загальна вартість становитиме 220 тис. гривень, то кожна з таких закупівель мала здійснюватись у відповідності до норм пункту 10 Особливостей. Тож укладення прямого договору призведе до поділу предмета закупівлі з метою уникнення процедури закупівлі або використання електронного каталогу;
• укладення договору про закупівлю у відповідності до пункту 10 Особливостей також призведе поділу предмета закупівлі у розумінні пункту 6 Особливостей. Тож відповідно два попередні договори неправомірно укладено із застосуванням норм пункту 11 Особливостей та здійснено поділ предмета закупівлі з метою уникнення використання електронної системи закупівель.

Що варто зробити замовнику: враховуючи вартісні межі, визначені для придбання товарів, замовник має можливість укласти прямий договір або провести запит пропозицій постачальників відповідно до норм пункту 11 Особливостей на суму, яка дозволить не перевищити вартісні межі, визначені законодавством, тобто усі три закупівлі будуть проведені без порушень законодавчих вимог.

Ситуація 2: Задоволення потреби, яку «неможливо передбачити».

Замовник, визначеним пунктом 2 частини 1 статті 2 Закону, впродовж останніх трьох років здійснює закупівлю послуг з технічного обслуговування автомобілів на суму понад 250 тис. гривень. Цьогоріч у лютому замовником здійснено закупівлю даних послуг на суму 80 тис. гривень, шляхом укладення прямого договору відповідно до пункту 11 Особливостей. Проте у жовтні виявлено необхідність здійснити дозакупівлю таких послуг ще на 180 тис. гривень.

Ризики даної ситуації полягають в таких моментах:

• при укладенні прямого договору відповідно до пункту 11 Особливостей, обидві закупівлі буде здійснено із порушенням норм пункту 6 Особливостей. Адже замовник міг передбачити вищезгадану ситуацію, шляхом проведення аналізу потреб минулих періодів по предметі закупівлі технічне обслуговування автомобілів. Відповідно замовник свідомо уникає використання електронної системи, а тому мова йде про поділ предмета закупівлі у розумінні пункту 6 Особливостей;
• при укладенні договору про закупівлю у відповідності до пункту 10 Особливостей, замовником буде здійснено порушення лише в частині неправомірного укладення прямого договору на суму 80 тис. гривень у лютому. Тож в даному випадку мова також йде про поділ предмета закупівлі;
• при укладенні прямого договору на додаткову потребу відповідно до абзацу 3 пункту 15 Особливостей без наявності відповідних на те підстав, замовник не матиме змоги обґрунтувати таку потребу як непередбачену. Адже аналіз минулих періодів чітко вказує на наявність регулярної потреби у розмірах, що призводить до необхідності здійснення закупівлі саме відповідно до норм пункту 10 Особливостей, навіть із врахуванням оновлених вартісних меж.

Що варто зробити замовнику: Як і в попередній ситуації, важливим аспектом при прийнятті рішення уповноваженою особою є врахування вартісних меж для конкретного предмета закупівлі та відповідної категорії замовника. Для закупівлі послуг, які здійснюються замовниками, визначеними пунктами 1-3 частини 1 статті 2 Закону, вартісні межі до 31.08.2026 включно становили 100 тис. гривень, а після 01.09.2026 включно – 200 тис. гривень. А тому замовнику в даній ситуації варто здійснити закупівлю послуг з технічного обслуговування автомобілів, шляхом укладення прямого договору таким чином, аби не перевищити вартісні межі, визначені законодавством для закупівлі послуг для конкретної категорії замовника.

Відповідно є окремі випадки, коли в замовника, наприклад, зменшилась кількість автомобілів, відповідно й зменшиться потреба в їх технічному обслуговуванні. Або ж закупівля здійснюється у зв’язку із пошкодженням транспорту внаслідок дорожньо-транспортної пригоди, що справді передбачити неможливо. Проте наголошуємо, що це окремі випадки, які варто враховувати в сукупності з іншими факторами такої потреби. Якщо ж проблема зумовлена саме відсутністю своєчасного планування, то такого роду бездіяльність замовника не є достатньою причиною для порушення законодавчих норм, в тому числі визначення потреби додатковою.

Ситуація 3. Поділ предмета закупівлі на різні коди за Єдиним закупівельним словником.

У серпні замовником, визначеним пунктом 3 частини 1 статті 2 Закону, здійснено пряму закупівлю деревного палива за кодом ДК 021:2015: 09110000-3 – Тверде паливо за Єдиним закупівельним словником на суму 85 тис. гривень. У вересні цього ж року замовнику виділили додаткові кошти і з метою укладення прямого договору у відповідності до норм пункту 11 Особливостей, уповноваженою особою прийнято рішення щодо придбання цього ж виду твердого палива, проте за кодом ДК 021:2015: 03410000-7 – Деревина за Єдиним закупівельним словником на суму 155 тис. гривень.

Ризики даної ситуації полягають одразу у двох аспектах:

• визначати предмет закупівлі доцільно відштовхуючись від специфіки такого товару / робіт / послуг. Відповідно якщо замовником здійснюється придбання одного і того ж товару в межах одного року і при цьому застосовуються два різних коди за Єдиним закупівельним словником, виникає питання щодо неправомірного визначення коду за Єдиним закупівельним словником як мінімум в одному з випадків;
• в обох випадках закуповувався один і той же товар, а отже знову повертаємось до вимог пункту 6 Особливостей, а саме: замовник не має права ділити предмет закупівлі на частини з метою уникнення проведення процедури закупівлі відкриті торги / використання електронного каталогу (у разі закупівлі товару), визначеної цими особливостями.

Що варто зробити замовнику: Щодо визначення предмета закупівлі, уповноваженій особі варто врахувати специфіку товару, що закуповується, в тому числі його призначення. Так як мова йде про деревину, що буде використовуватись як тверде паливо, то доцільно під час обох закупівель зупинити свій вибір на одному коді, а саме код ДК 021:2015: 09110000-3 – Тверде паливо.

Враховуючи, що в поточному році замовником вже придбано тверде паливо на суму 85 тис. гривень, уповноважена особа може прийняти рішення щодо здійснення прямої закупівлі або запиту пропозицій постачальників, проте вартість закупівлі не повинна перевищувати вартісні межі, визначені для придбання товарів відповідною категорією замовників. Таким чином укладення кожного із двох вищезгаданих прямих договорів не призведе до порушень законодавчих норм.

Ситуація 4. Здійснення закупівлі в останній момент і пошук обхідних шляхів.

Замовник, визначений пунктом 2 частини 1 статті 2 Закону, кожного року здійснює придбання природного газу на період опалювального сезону з жовтня по грудень. Проте цьогоріч уповноваженою особою вчасно не оголошено закупівлю із очікуваною вартістю у 250 тис. гривень, в зв’язку з чим виникли ризики неукладення договору про закупівлю у відповідні строки. Тож замовником прийнято рішення здійснити переговорну процедуру у відповідності до норм підпункту 3 пункту 13 Особливостей, а саме для задоволення нагальної потреби.

Ризики даної ситуації полягають в наступному:

• редакція підпункту 3 пункту 13 Особливостей, що набрала чинності від 01.09.2026 включно, значно відрізняється від попередньої редакції підпункту 4 пункту 13 Особливостей, яка діяла до 31.08.2026 включно. Тож наразі при закупівлі нагальної потреби, замовнику слід врахувати всі наявні обмеження;
• обмежені строки для початку закупівлі, так як потреба є нагальною, а також необхідність дотримання строків здійснення переговорної процедури;
• можливість допущення помилок в зв’язку із необхідністю діяти швидко, а отже не надто обережно;
• не виключаємо й можливість невірного обрання виду предмета закупівлі – наприклад, коли замовник сприймає термін, що залишився, як підставу для визначення потреби нагальною;

• висока ймовірність виникнення дефіциту в необхідних товарах / роботах / послугах, тощо.

Що варто зробити замовнику: Звертаючись до наразі чинних норм підпункту 3 пункту 13 Особливостей, переговорна процедура закупівлі, відповідно до якої замовник укладає договір про закупівлю після проведення переговорів щодо ціни та інших умов договору про закупівлю з одним або кількома учасниками процедури закупівлі, застосовується замовником як виняток у разі:

(...) 3) коли в замовника виникла нагальна потреба (існує об'єктивна, документально підтверджена необхідність у здійсненні закупівлі, зумовлена непередбачуваними для замовника обставинами, що не залежать від його рішень, дій чи бездіяльності, які унеможливлюють дотримання строків для проведення відкритих торгів або застосування електронного каталогу в разі закупівлі товару) здійснити закупівлю, зокрема, але не виключно в разі:

• виникнення обставин, пов’язаних із негайною ліквідацією наслідків надзвичайних ситуацій або збройної агресії Російської Федерації проти України;
• надання в установленому порядку Україною гуманітарної допомоги іншим державам;
• розірвання договору про закупівлю з вини учасника процедури закупівлі на строк, достатній для проведення відкритих торгів, в обсязі, що не перевищує 20 відсотків суми, визначеної в договорі про закупівлю, без урахування податку на додану вартість, який розірваний з вини такого учасника. Застосування переговорної процедури закупівлі відповідно до цього абзацу здійснюється за рішенням замовника щодо кожних відкритих торгів;
• оскарження прийнятих рішень, дій чи бездіяльності замовника щодо відкритих торгів, що тривають після розгляду/оцінки тендерних пропозицій учасників, в обсязі, що не перевищує 20 відсотків очікуваної вартості відкритих торгів, без урахування податку на додану вартість, що оскаржуються.

Враховуючи, що мова йде про закупівлю товару, вартість якого перевищує вартісні межі, визначені законодавством для придбання товарів відповідною категорією замовників, а також відсутність об’єктивних обставин для визначення потреби нагальною, замовнику варто провести закупівлю із врахуванням норм пункту 10 Особливостей, шляхом оголошення процедури закупівлі відкриті торги або використання електронного каталогу.

Основні ризики відсутності планування закупівель

Відсутність процесу планування під час реалізації закупівельної діяльності може призвести до ряду негативних наслідків як для самої уповноваженої особи, так і для замовника в цілому. Тож серед основних ризиків здійснення публічних закупівель без попереднього планування можна виділити:

• невірно визначений предмет закупівлі (наприклад при здійсненні умисного поділу предмета закупівлі за різними кодами за Єдиним закупівельним словником);
• невірно обраний вид закупівлі (в тому числі коли уповноважена особа неправомірно застосовує такі терміни, як «нагальна потреба» та «додаткова потреба»);
• поділ предмета закупівлі з метою уникнення проведення процедури закупівлі відкриті торги / використання електронного каталогу (у разі закупівлі товару), всупереч вимогам Закону із врахуванням Особливостей;
• невірне визначення очікуваної вартості предмета закупівлі та недотримання встановлених законодавством вартісних меж, що в свою чергу призводить до порушення принципу максимальної економії (особливо якщо мова йде про короткі терміни для аналізу ситуації на ринку);
• підвищення рівня навантаженості на уповноважену особу і як наслідок підвищення ймовірності допущення помилок при формуванні вимог до закупівлі та порушення законодавчо визначених строків щодо її проведення, тощо;
• в рамках сьогодення також слід враховувати мінливість ринку товарів / робіт / послуг у зв’язку із впливом на суб’єктів господарювання воєнного стану. Адже ряд постачальників товарів / надавачів послуг / виконавців робіт змушені коригувати технічні характеристики запропонованого предмета закупівлі, оновлювати ціни на відповідному ринку або навіть припиняти постачання конкретних товарів / виконання робіт / надання послуг у зв’язку із знищенням складів із товарами / техніки / обладнання, тощо. А тому рекомендуємо замовникам безпосередньо перед здійсненням закупівлі оновлювати інформацію щодо наявності чи відсутності необхідного предмета закупівлі на ринку, коливання цін на нього чи актуальні зміни його характеристик, тощо.

Поради щодо ефективного планування закупівель

Звертаючись до норм Примірної методики визначення очікуваної вартості предмета закупівлі, затвердженої наказом Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України від 18.02.2020 № 275, визначення потреби в товарах, роботах, послугах (номенклатура, кількісні та якісні показники тощо) здійснюється на підставі аналізу фактичного використання товарів, робіт та послуг для забезпечення діяльності замовника у минулих періодах та з урахуванням запланованих поточних завдань замовника.

Тож у разі якщо в замовника існує потреба, яка виникає періодично чи регулярно (наприклад, щороку або у відповідному сезоні), розпочинати процес планування варто саме з аналізу потреби минулих періодів. Відповідно якщо вартість річної потреби предмета закупівлі у минулих періодах перевищувала вартісні межі, визначені у пункті 10 Особливостей, при цьому не відбулось жодних об’єктивних змін, які б суттєво вплинули на визначення потреби в такому предметі закупівлі, то цілком ймовірно, що й цьогоріч доцільно придбавати даний товар / роботи / послуги у відповідності до норм пункту 10 Особливостей.

Наголошуємо, що ключовий фактор для етапу планування полягає саме в аналізі потреби в першу чергу, а тоді вже визначення очікуваної вартості такої потреби. Тобто якщо в замовника є потреба, яка перевищує вартісні межі, визначені законодавством, проте кошти на задоволення всієї потреби відсутні, то здійснювати вибір виду закупівлі все одно варто виходячи із річної вартості всієї наявної потреби. Адже відсутність частини фінансування на етапі планування не впливає на необхідність замовника отримати конкретні товари / роботи / послуги.

Проте якщо з моменту здійснення попередньої закупівлі за відповідним предметом закупівлі трапились певні обставини, які напряму впливають на наявність потреби, то замовник зобов’язаний врахувати дані фактори при розрахунку планової потреби. Наприклад, якщо на баланс замовника було передано будівлю чи автомобіль, або ж придбано обладнання, тощо.

Не зайвим стане розроблення попереднього річного плану, який допоможе не лише оцінити ситуацію щодо потреби замовника в цілому, але й розподілити навантаження таким чином аби частково полегшити складніші періоди роботи уповноваженої особи та дозволити максимально ефективно підготуватись до кожної із запланованих закупівель.

Окрім цього уповноважена особа може налагодити процес зібрання потреби, шляхом розроблення відповідного порядку обміну інформацією між внутрішніми підрозділами замовника та ініціювавши його затвердження розпорядчим рішенням керівника або іншої особи, що має на те повноваження.

Під час розроблення таких документів, замовник може скористатися прикладами документів для призначення уповноваженої особи та її взаємодії із внутрішнім замовником.