Процес здійснення закупівель завжди вирує у нескінченному потоці запитань та відповідей. Чимало з них стосуються процесу реалізації обов’язків контролюючих органів, в тому числі Державної аудиторської служби України. Тож у даному матеріалі розглянемо базові законодавчі норми щодо прийняття рішення Держаудитслужбою щодо початку моніторингу та чи правомірними є такі дії у разі, якщо регіон, в якому знаходиться замовник відрізняється від регіону, в якому працює той чи інший офіс аудиторів.
Згідно норм підпункту 3 пункту 4 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43, Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.
При цьому пунктом 14 частини 1 статті 1 Закону України «Про публічні закупівлі» (далі – Закон) визначено, що моніторинг процедури закупівлі - аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.
Звертаючись до пункту 23 Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України від 25.12.2015 № 922-VIII «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 № 1178, Держаудитслужба та її міжрегіональні територіальні органи здійснюють моніторинг процедур закупівель, спрощених закупівель, а також закупівель, за якими в електронній системі закупівель оприлюднюється звіт про договір про закупівлю, укладений без застосування електронної системи закупівель, у порядку, встановленому статтею 8 Закону України «Про публічні закупівлі».
Частиною 2 статті 8 Закону передбачено, що рішення про початок моніторингу процедури закупівлі приймає керівник органу державного фінансового контролю або його заступник (або уповноважена керівником особа).
Окрім цього наказом Держаудитслужби «Про затвердження положень про офіси та їх підрозділи» від 02.06.2016 № 23 затверджено Примірне положення про управління офісів Держаудитслужби в областях, а також Положення про:
- Західний офіс Держаудитслужби;
- Південний офіс Держаудитслужби;
- Північний офіс Держаудитслужби;
- Північно-східний офіс Держаудитслужби;
- Східний офіс Держаудитслужби.
Пунктами 1 кожного з вищезазначених положень визначено, що управління здійснюють свої повноваження на території адміністративно-територіальної одиниці за їх місцезнаходженням відповідно. На території інших адміністративно-територіальних одиниць Офіс та управління здійснюють реалізацію державного фінансового контролю за дорученням Голови Держаудитслужби та його заступників.
З вищезазначеного можна зробити висновок, що підставою для проведення моніторингу є відповідне рішення про початок моніторингу керівника органу державного фінансового контролю або його заступника (або уповноваженої керівником особи). Відповідно за наявності такого рішення той чи інший офіс Держаудитслужби має можливість діяти на території не лише своєї, але й інших адміністративно-територіальних одиниць. Проте з такими діями не завжди погоджується замовник, згідно чиєї закупівлі розпочато моніторинг.
Практика ДАСУ та суду щодо намагань замовника довести неправомірність проведення моніторингу закупівлі офісом Державної аудиторської служби іншого регіону
Розглянемо яким чином замовники не погоджуються із початком моніторингу їх закупівлі та наголошують на неправомірності таких дій Держаудитслужби на прикладі моніторингу № UA-M-2025-03-26-000039 щодо закупівлі UA-2025-02-21-011569-a:
Твердження замовника: Оскільки Управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області не уповноважено здійснювати моніторинг процедур закупівель на території Донецької області, то даний орган державної фінансового контролю безпідставно розпочав моніторинг процедури закупівлі за участю Головного управління.
Рішення про початок моніторингу прийняте: Відповідно до частини другої статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі», підпункту 15 пункту 10 Положення про Управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області, затвердженого наказом Південного офісу Держаудитслужби 12 жовтня 2016 року № 8.
Як бачимо, позиція замовника у вищезазначеному твердженні не підкріплена жодними законодавчими нормами. Натомість аудитори під час здійснення кожного моніторингу чітко вказують, що здійснюють його не порушуючи вимог законодавства, в тому числі й сфери публічних закупівель, адже діють, базуючись на відповідних наказах керівника органу державного фінансового контролю або його заступника (або уповноваженої керівником особи).
Розглянемо також позицію суду щодо здійснення моніторингу офісом Держаудитслужби за регіоном, відмінним від регіону, в якому знаходиться замовник, на прикладі рішення Запорізького окружного адміністративного суду по справі № 640/39756/21 від 12.05.2025:
Витяг з рішення: Відповідно до Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43(далі - Положення про Держаудитслужбу), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Відповідно до пункту 7 Положення про Держаудитслужбу, Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
Наказом Держаудитслужби від 27.08.2020 № 242 Положення про Західний офіс Держаудитслужби, затверджене наказом Держаудитслужби України від 02.06.2016 № 23 (далі - Положення № 23), доповнено абзацом «На території інших адміністративно-територіальних одиниць Офіс та управління здійснюють реалізацію державного фінансового контролю за дорученням Голови Держаудитслужби та його заступників».
Вищезгадані норми використовує в своїй практиці й Касаційний адміністративний суд Верховного Суду про що згадується у рішенні по справі № 420/13174/23 від 12.05.2025:
Витяг з рішення: Пунктом 2 положення №43 визначено, що Держаудитслужба у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.
Відповідно до пункту 7 положення №43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
Згідно з пунктом 1 положення про Західний офіс Держаудитслужби, затверджене наказом Державної аудиторської служби України від 02 червня 2016 року №23, у складі Офісу утворюються як структурні підрозділи управління у Волинській, Закарпатській, Івано-Франківській, Рівненській, Тернопільській, Чернівецькій, Хмельницькій областях (далі - управління).
На території інших адміністративно-територіальних одиниць Офіс та управління здійснюють реалізацію державного фінансового контролю за дорученням Голови Держаудитслужби та його заступників.
А тепер звернемо увагу на деталі. Аналізуючи дані щодо проведеного моніторингу, який і став підґрунтям для виникнення спірних питань між замовником та Державною аудиторською службою України, слід відмітити, що:
-
- замовником виступає Одеський дитячий будинок-інтернат;
-
- моніторинг розпочато та проведено органом державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби;
-
- моніторинг розпочато, базуючись на нормах частини другої статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі», пункту 9 Положення про Східний офіс Держаудитслужби, затвердженого наказом Держаудитслужби від 02.06.2016 № 23 із змінами, доручення Держаудитслужби №003100-18/4590-2023 від 21.04.2023, а також згідно наказу від 05.05.2023 № 111, виданого начальником Східного офісу Держаудитслужби.
Підсумки
Отже аналізуючи законодавчі норми, управління Держаудитслужби здійснюють свої повноваження на території адміністративно-територіальної одиниці за їх місцезнаходженням відповідно.
В той же час на території інших адміністративно-територіальних одиниць Офіс та управління здійснюють реалізацію державного фінансового контролю за дорученням Голови Держаудитслужби та його заступників.
Тож незважаючи на спроби замовників довести неправомірність проведення моніторингів у випадках, коли офіс Держаудитслужби знаходиться за іншою територіальною одиницею, ніж сам замовник, позиція аудиторів та суду залишається незмінною – Держаудитслужба має право розпочати моніторинг закупівлі замовника, що знаходиться за іншим регіоном, якщо керівником органу державного фінансового контролю або його заступником (або уповноваженою керівником особою) прийняте відповідне рішення.
