Загальний алгоритм здійснення публічних закупівель

Здійснення публічних закупівель це певний алгоритм дій, через які замовники здійснюють придбання товарів, робіт та послуг за рахунок публічних коштів у чіткому порядку, визначеному законодавством. За допомогою публічних закупівель держава в тому числі сприяє розвитку добросовісної конкуренції та як наслідок розвитку економіки. Тому очевидно, що сферу публічних закупівель простою не назвеш.  Але починаючи із базових знань та розуміння закупівельних процесів можна з часом досягти експертності.

Наразі замовники керуються Законом України «Про публічні закупівлі» з урахуванням Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабміну від 12.10.2022 № 1178 (далі – Особливості). 

Що є публічною закупівлею?

Публічна закупівля - придбання замовником товарів, робіт і послуг у порядку, встановленому Законом.

Але не кожна оплата, яка проводиться замовником може вважатися закупівлею з точки зору Закону, є також і ряд виключень. Та все ж ключовим в понятті публічної закупівлі є саме задоволення потреб замовника у товарах, роботах чи послугах через їх придбання, при чому незалежно від походження коштів замовника. Для здійснення закупівлі товарів, робіт чи послуг витрачаються кошти, які можуть отримувати із різних джерел залежно від мети створення та діяльності замовника (державний або місцевий бюджет, власні кошти від ведення господарської діяльності тощо).

Ключові фігури системи публічних закупівель

Замовники - суб’єкти, визначені згідно із статтею 2 Закону, які здійснюють закупівлі товарів, робіт і послуг відповідно до цього Закону. 

Уповноважена особа  (УО) - службова (посадова) чи інша особа, яка є працівником замовника і визначена відповідальною за організацію та проведення процедур закупівлі (відкриті торги). Переважно УО відповідальна за всі закупівлі замовника.

Відповідальна особа - службова (посадова) чи інша особа, яка є працівником замовника і визначена відповідальною за організацію та проведення будь-яких видів закупівель, крім відкритих торгів.

Учасники  або постачальники товару / надавачі послуг / виконавці робіт - суб’єкти (ФОП, юридичні особи, фізичні особи, резиденти та нерезиденти), які хочуть продати замовнику свої товари, роботи чи послуги.

Органи контролю та регулювання - низка державних структур, які здійснюють контроль та регулювання над публічними закупівлями згідно з покладеними на них обов'язків. Уповноваженим органом у сфері публічних закупівель є Мінекономіки. До органів  контролю належить Державна аудиторська служба, Антимонопольний комітет України, Державна казначейська служба України, Рахункова палата.  Крім того, правоохоронні органи також можуть досліджувати рішення і дії замовника, пов'язані із придбанням товарів, робіт чи послуг. 

Громадськість - активісти та громадські організації, які пильнують розміщену замовником  інформацію у вільному доступі.

Електронна система закупівель

Діяльність замовника, яка пов'язана із публічними закупівлями неможлива без електронної системи закупівель.

Згадаємо мету  Закону, яка полягає в забезпеченні ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції.

Саме принцип прозорості та відкритості реалізується шляхом відображення замовником інформації щодо закупівлі в електронній системі закупівель. 

Електронна система публічних закупівель (ЕСЗ) складається із вебпотралу Уповноваженого органу Prozorro, електронних майданчиків, між якими забезпечено автоматичний обмін інформацією та документами.

Закупівельні норми зобов’язують замовника під час здійснення публічних закупівель оприлюднювати ту чи іншу інформацію та/або документи через авторизовані електронні майданчики в електронній системі закупівель. Безпосередня взаємодія замовників, учасників, контролюючих органів з електронною системою закупівель відбувається через особистий кабінет обраного кожною стороною свого електронного майданчика. Тобто вся необхідна інформація та документи, які замовник та учасники розміщують через свій особистий кабінет, буде доступною для перегляду у Prozorro та на інших авторизованих електронних майданчиків.

Електронна система публічних закупівель функціонує незалежно, тобто а ні замовник, а ні учасник чи навіть контролюючий орган  не можуть  втручатися і здійснювати вплив на будь-яку сторону закупівельного процесу.

Способи здійснення закупівель

Особливості, які прийняті тимчасово, на період оголошеного воєнного стану дещо спростили проведення замовниками закупівель та дозволи більш швидко та ефективно задовольнити потребу. Тож, можемо умовно розділити всі закупівлі  на надпорогові і допорогові. Тобто, законодавець визначив певні вартісні межі для кожного предмета закупівлі (товар, робота чи послуга), які вказують на спосіб задоволення потреби замовника - зможе він придбати предмет закупівлі поза межами електронної системи чи повинен здійснити певний конкурентний відбір до укладення договору.

* - маючи потребу у закупівлі товарів, робіт та послуг навіть на допорогову суму замовнику не заборонено проводити відкриті торги чи скористатися електронним каталогом при закупівлі товару. Головне не уникати проведення таких видів закупівлі, якщо вартість предмета закупівлі все ж надпорогова.

І ще одне важливе зауваження, яке стосується  обов'язку  здійснювати  через електронний каталог так звані “медичні закупівлі” від 50 тис. гривень.

Як визначити спосіб здійснення закупівлі?

Закупівельна діяльність замовника з року в рік розпочинається та базується на плануванні закупівель та визначенні потреби в товарах, роботах, послугах, очікуваної вартості закупівлі, планування обсягів і джерел видатків. 

Тобто, кожній закупівлі передує етап планування. Такий етап включає в себе:

• визначення потреби замовника у товарах, роботах та послугах (на цьому етапі необхідно визначити які товари, роботи та послуги необхідні замовнику та яких обсягах. Практично це відбувається шляхом доведення уповноваженій чи відповідальній особі замовника внутрішніми підрозділами потреби у придбанні певних матеріалів, сировин, обладання, різних видів послуг чи робіт. В ідеалі така взаємодія має  бути налагоджена у письмовому вигляді);
• визначення предмета закупівлі (маючи перед собою потребу уповноважена особа має визначити предмет закупівлі, тобто визначити що є товаром, роботою чи послугою  в розумінні Закону);
• визначення очікуваної вартості (на цьому етапі варто визначити ціну кожного предмета закупівлі за якою буде укладено прямий договір або яка буде очікуваною для учасників у відкритих торгах чи ЗПП); 
• визначення виду закупівлі (знаючи річну потребу та визначивши очікувану вартість конкретного предмета закупівлі уповноважена особа обирає спосіб здійснення закупівлі);
• погодження попереднього річного плану (складання та погодження із відповідальним підрозділами замовника документу, у якому буде визначена загальна річна потреба кожного предмета закупівлі та відомості в якому можуть протягом року змінюватися);
• оприлюднення річного плану та необхідної інформації залежно від способу здійснення закупівлі (завершальний етап планування та фактично початок здійснення закупівлі. Кожна закупівля замовник незалежно від вартості повинна бути відображена в річному плані шляхом його оприлюднення).

Допорогові закупівлі

Закупівля без використання електронної системи закупівель або допорогові закупівлі – це вид закупівлі, який здійснюється шляхом укладення “прямого договору” та не передбачає попереднього проведення конкурентної процедури закупівлі чи закупівлі шляхом використання електронного каталогу. 

Саме закупівлі без використання електронної системи закупівель є одним з найпоширеніших видів закупівель, з яким стикаються абсолютно всі замовники. 

В разі здійснення закупівлі без використання електронної системи закупівель замовник повинен оприлюднити, якщо

• вартість товарів, робіт чи послуг < 50 тис. грн –  річний план
• вартість товарів, робіт чи послуг ≥ 50 тис. грн,  < 100 тис. грн (для товарів та послуг), < 200 тис. грн (для послуг з поточного ремонту), < 1,5 млн. грн (для робіт) – річний план та звіт про договір про закупівлю, укладений без використання електронної системи закупівель.

Здійснюючі допорогові закупівлі замовнику навіть не обов'язково укладати договір, оплати товар, роботу чи послуг замовник може на підставі відповідного розрахункового документу  

Відкриті торги

Основної процедурою закупівель є відкриті торги. Проведення такої процедури закупівлі це багатоетапний процес, який починається з річного плану та завершується звітуванням про виконання договору про закупівлю.

Для проведення відкритих торгів замовник повинен підготовувати тендерну документацію, яка повинна містити  вимоги до предмета закупівлі, проект договору та такі вимоги до учасника, які в подальшому забезпечать отримання якісного предмету закупівлі у добросовісного учасника. Тендерна документація буде слугувати інструкцією для кожного потенційного учасника закупівлі, тому до її підготовки варто поставитися уважно та за потреби залучати відповідальні підрозділи замовника.

Маючи готову ТД замовник може переходити до оголошення процедури закупівлі шляхом оприлюднення основної інформацію щодо такої закупівлі та ТД. І з цього моменту потенційні учасники можуть ознайомлюватися із вимогами замовника.

Учасники мають визначений період для підготовки та подання своїх тендерних пропозицій, а також у цей час можуть звертатися із вимогами чи зверненнями до замовника щодо змісту ТД, а також із скаргами до АМКУ. 

Замовник може змінювати умови своєї ТД чи оголошення допоки триває період подання учасниками пропозицій таким чином, щоб останні встигли врахувати такі зміни.

Відкриті торги зазвичай відбуваються із аукціоном, коли учасники завантажують свої тендерні пропозиції, а потім змагаються одне з одним у ціні, постійно її знижуючи. Але буває, що кожен залишається при своїй початковій ціні. Після завершення аукціону замовник переглядає найдешевшу пропозицію її на відповідність своїм вимогам, та за відповідності згодом вони з переможцем підписують договір. Якщо  була подана одна тендерна пропозиція, тоді замовник відразу переходить до її розгляду. 

Звичайно замовник не засторахований від неякісно підготовлених тендерних пропозоциій. Тоді, роботи УО додається та доводиться відхиляти учасника і розглядати наступного. Якщо  такого наступного немає, варто знову оголошувати торги.

За наявності обґрунтованих обставин замовник може відмінити торги та не оголошувати нові до кінця року, або ж оголосити через деякий час ідентичні чи із зміненими умовами.

Дії замовника щодо визначення переможця чи відхилення учасника/переможця можуть бути оскаржені до АМКУ, як і рішення замовника щодо відміни. У разі подання скарги закупівля призупиняється та замовник немає законодавчих та технічних можливостей приймати у цей час будь-які рішення. Після оприлюднення за результатами розгляду рішення АМКУ закупівля “розблоковується”.

Доволі поширеним для відкритих торгів є й моніторинг Державної аудиторської служби, який можливий на будь-якому етапі до “закриття” закупівлі в ЄЗС. Але моніторинг торги не зупиняє.

Укладення договору про закупівлю вважається успішним завершенням процедури закупівлі. Протягом дії договору про закупівлю можливі його зміни, але лише при дотриманні  визначених Особливостями вимогами.

Тривалість процедури закупівлі товарів чи послуг становить мінімум 14 днів: строк від оприлюднення оголошення та ТД до кінцевого строку подання пропозицій + день аукціону + строк розгляду пропозицій + строк укладання договору про закупівлі.

Тривалість процедури закупівлі робіт становить мінімум 21 днів: трок від оприлюднення оголошення та ТД до кінцевого строку подання пропозицій + день аукціону + строк розгляду пропозицій + мінімальний строк укладання договору про закупівлі.

Дотримуватися такої тривалості тендеру до укладення договору про закупівлю вдається рідко. Адже на такі строки в сторону їх збільшення можуть впливати звернення від учасників, оскарження дій замовника до АМКУ (що може бути неодноразове), затягування строків розгляду тендерної пропозиції через  складність умов ТД та можливе відхилення учасників.

Закупівлі із використання електронного каталогу (запит пропозицій постачальників)

Закупівлі із використання електронного каталогу є альтернативою відкритим торгам, але можуть здійснюватися лише у разі придбання товару шляхом запиту пропозицій постачальників.

Інструментом  для здійснення закупівель є електронний каталог Prozorro Market, який працює за принципом онлайн-магазину. Замовник обирає товар із необхідними йому технічними характеристиками із тих, що пропонує каталог та готує проект договору без жодних додаткових вимог до постачальника.

Тривалість здійснення закупівлі із використанням електронного каталогу становить мінімум 3 робочі дні. Тобто, порівняно із відкритими торгами закупівля через електронний каталог займає значно менше часу, не передбачає звернень учасників та оскарження умов закупівлі, проте може бути проведено моніторинг ДАСУ, перевірку постачальника робить адміністратор електронного каталогу, замовнику залишається лише укласти договір про закупівлю. 

Закупівля через Prozorro Market ідеально підійде для придбання товарів із мінімальним або стандартними технічними характеристиками. В іншому варіанті доцільно обрати все ж відкриті торги.

Обов'язковим є використання електронного каталогу у разі закупівлі продуктів харчування вартістю предмета закупівлі ≥ 100 тис. грн за переліком, визначеним Особливостями. А також для окремих категорій замовників у разі придбання лікарських засобів, які в установленому законом порядку зареєстровані в Україні, та медичних виробів за переліком, визначеним Особливостями ≥ 50 тис. гривень.

Прямий договір за виключеннями

Маючи потребу у закупівель товарів, робіт чи послуг на надпорогові суми замовник може укласти договір без використання електронної системи закупівель. Але для цього мають бути дійсно обгрунтовані обставини та їх документальне підтвердження. Адже доволі часто ДАСУ перевіряє  такі документи.

Особливістю укладення таких договорів є те, що обрання “переможця” відбувається в неконкурентний спосіб та інформація про укладений договір, сам договір та обґрунтування підстави оприлюююється замовником лише після укладення договору.  

Тобто, схоже із допороговими закупівлями, але тут замовнику треба попрацювати над обгрунтуванням підстави в кожному конкретному випадку.

Прикладом такої закупівлі може бути закупівля у монополіста, коли в замовника немає альтернативи у виборі  майбутнього переможця та немає сенсу проводити конкурентну закупівлю. Або ж в замовника склалися такі нагальні обставини, що часу чекати завершення процедури ВТ немає. Але кожне рішення має бути підтверджено документами.