Згідно з пунктом 22 частини 1 статті 1 Закону України «Про публічні закупівлі» (далі-Закон) предмет закупівлі - товари, роботи чи послуги, що закуповуються замовником у межах єдиної процедури закупівлі або в межах проведення спрощеної закупівлі, щодо яких учасникам дозволяється подавати тендерні пропозиції / пропозиції або пропозиції на переговорах (у разі застосування переговорної процедури закупівлі). Предмет закупівлі визначається замовником у порядку, встановленому Уповноваженим органом, із застосуванням Єдиного закупівельного словника, затвердженого у встановленому законодавством порядку.
Одним із предметів закупівель, який має певні особливості при визначенні його предмету є послуги з поточного ремонту.
Так, при закупівлях послуг з поточного ремонту найбільшим частим порушенням є визначення предмета закупівлі, зокрема назви предмета закупівлі послуг з поточного ремонту.
Нагадаємо, що у відповідності до частини 1 статті 164-14 Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачена адміністративна відповідальність за порушення порядку визначення предмета закупівлі.
Тому замовникам слід враховувати норми нормативно-правових актів при визначенні послуг з поточного ремонту.
Однак чи містить законодавство вимоги до назви предмета закупівлі послуг з поточного ремонту?
Відповідаючи на дане питання слід зазначити, що законодавство не містить будь-яких вимог щодо зазначення назви предмета закупівлі послуг з поточного ремонту, на відміну закупівлі робіт, де у відповідності до пункту 8 наказу Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України 16.05.2011 № 45 «Про затвердження Порядку розроблення проектної документації на будівництво об'єктів» визначено, що назва об’єкта будівництва за проєктною документацією має відповідати завданню на проектування, не змінюватися на всіх стадіях проектування та відображати вид будівництва (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) та його місце розташування.
Проте, визначаючи правильність зазначення назви предмета закупівлі послуг з поточного ремонту потрібно звернутись до положень Закону та Порядку визначення предмета закупівлі, який затверджений наказом Мінекономіки від 15.04.2020 № 708 (далі - Порядок №708).
Згідно з пунктом 21 частини 1 статті 1 Закону послуги - будь-який предмет закупівлі, крім товарів і робіт, зокрема транспортні послуги, освоєння технологій, наукові дослідження, науково-дослідні або дослідно-конструкторські розробки, медичне та побутове обслуговування, найм (оренда), лізинг, а також фінансові та консультаційні послуги, поточний ремонт, поточний ремонт з розробленням проектної документації.
Пункт 3 розділу 1 Порядку № 708 визначає, що предмет закупівлі товарів і послуг визначається замовником згідно з пунктами 21 і 34 частини 1 статті 1 Закону та за показником четвертої цифри Єдиного закупівельного словника.
Водночас відповідно до пункту 3 розділу 2 Порядку № 708 під час здійснення закупівлі послуг з поточного ремонту предмет закупівлі визначається за кожним окремим будинком, будівлею, спорудою, лінійним об’єктом інженерно-транспортної інфраструктури згідно з термінологією державних будівельних норм ДБН А.2.2-3:2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво», затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 04 червня 2014 року № 163, та/або галузевих будівельних норм ГБН Г.1-218-182:2011 «Ремонт автомобільних доріг загального користування. Види ремонтів та переліки робіт», затверджених наказом Державної служби автомобільних доріг України від 23 серпня 2011 року № 301.
У відповідності до даних норм замовники повинні визначати предмет закупівлі послуг з поточного ремонту за кожним окремим будинком, будівлею, спорудою, лінійним об’єктом інженерно-транспортної інфраструктури.
ДБН А.2.2-3:2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво» містить наступні визначення зазначених понять:
- будівля - різновид споруди, що складається з несучих та огороджувальних або сполучених (несучоогороджувальних) конструкцій, які утворюють наземні або підземні приміщення, призначені для життєдіяльності людей та виробництва продукції;
- будинок - різновид будівлі, яка призначена, як правило, для проживання та обслуговування людей;
- споруда - штучно створений об'ємний, площинний або лінійний об'єкт, що має природні або штучні просторові межі, встановлений стаціонарно (нерухомо) відносно землі та призначений для досягнення певних цілей;
- лінійний об'єкт інженерно-транспортної інфраструктури - наземні, надземні або підземні лінійні об'єкти для пересування людей, транспортних засобів, вантажів, переміщення рідких та газоподібних продуктів, передачі електроенергії тощо.
Відповідно назва предмета закупівлі повинна відображати зазначені поняття - будинок, будівля, споруда, лінійний об’єкт інженерно-транспортної інфраструктури.
Водночас в яких випадках Державна аудиторська служба України (далі - ДАСУ) та суд вважають порушення зазначення назви предмета закупівлі поглянемо далі.
Порушення при визначенні предмета закупівлі
Приклад 1. Назва предмета закупівлі: Послуги з поточного ремонту покриття об’єктів благоустрою (код ДК 021:2015 - 45000000-7 Будівельні роботи та поточний ремонт)
Моніторинг № UA-M-2023-11-06-000086, оголошення № UA-2023-08-02-010538-a
Витяг з висновку за результатами моніторингу: пунктом 15 Особливостей передбачено, що предмет закупівлі визначається замовником відповідно до вимог Закону та Порядку № 708. Згідно із пунктом 22 частини першої статті 1 Закону предмет закупівлі – товари, роботи чи послуги, що закуповуються замовником у межах єдиної процедури закупівлі або в межах проведення спрощеної закупівлі, щодо яких учасникам дозволяється подавати тендерні пропозиції / пропозиції або пропозиції на переговорах (у разі застосування переговорної процедури закупівлі). Предмет закупівлі визначається замовником у порядку, встановленому Уповноваженим органом, із застосуванням Єдиного закупівельного словника, затвердженого у встановленому законодавством порядку.
Відповідно до пункту 3 розділу ІІ Порядку № 708, під час здійснення закупівлі послуг з поточного ремонту предмет закупівлі визначається за кожним окремим будинком, будівлею, спорудою, лінійним об'єктом інженерно-транспортної інфраструктури згідно з термінологією державних будівельних норм ДБН А.2.2-3:2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво», затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 04 червня 2014 року №163 (далі – ДБН А.2.2-3:2014), та/або галузевих будівельних норм ГБН Г.1-218-182:2011 «Ремонт автомобільних доріг загального користування. Види ремонтів та переліки робіт», затверджених наказом Державної служби автомобільних доріг України від 23.08.2011 № 301.
Згідно із пунктом 3.9 ДБН А.2.2-3:2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво» лінійний об’єкт інженерно-транспортної інфраструктури це наземні, надземні або підземні лінійні об’єкти для пересування людей, транспортних засобів, вантажів, переміщення рідких та газоподібних продуктів, передачі електроенергії тощо.
У пункті 1 статті 1 розділу І Закону України «Про благоустрій населених пунктів» зазначено, що вулично-дорожня мережа призначена для руху транспортних засобів і пішоходів, мережа вулиць, доріг, внутрішньо-квартальні та інші проїзди, тротуари, пішохідні та велосипедні доріжки, набережні, майдани, площі, а також автомобільні стоянки та майданчики для паркування транспортних засобів з інженерними та допоміжними спорудами, технічними засобами організації дорожнього руху.
Відповідно до оголошення про проведення відкритих торгів та пункту 4.1. розділу «Загальні положення» тендерної документації Замовника предметом закупівлі є послуги з поточного ремонту покриття об’єктів благоустрою (за ДК 021:2015 – 45000000-7 – «Будівельні роботи та поточний ремонт»).
Проте, замовником предмет закупівлі з поточного ремонту визначений не за кожним окремим лінійним об'єктом інженерно-транспортної інфраструктури, чим порушено вимоги пункту 3 розділу ІІ Порядку №708.
Приклад 2. Назва предмета закупівлі: Поточний ремонт вулично-дорожньої мережі м. Одеси
Постанова Касаційного адміністративного Верховного суду України по справі № 420/7999/21 від 12.10.2023
Витяг з постанови суду: спірні правовідносини виникли у зв`язку із оскарженням висновку Південного офісу Держаудитслужби про результати моніторингу процедури закупівлі Управління дорожнього господарства Одеської міської ради послуг з поточного ремонту вулично-дорожньої мережі м. Одеса.
Як убачається з матеріалів справи, приймаючи спірний висновок, відповідач зазначив, що за результатами аналізу питання дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель щодо визначення предмета закупівлі встановлено порушення Управлінням дорожнього господарства Одеської міської ради пункту 3 розділу II Порядку № 708 та пункту 6 частини 2 статті 22 Закону, оскільки предмет закупівлі з поточного ремонту визначений не за кожним окремим лінійним об`єктом інженерно-транспортної інфраструктури згідно з термінологією державних будівельних норм ДБН А.2.2-3:2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво» та / або галузевих будівельних норм ГБН Г.1-218-182:2011 «Ремонт автомобільних доріг загального користування. Види ремонтів та переліки робіт».
З цього приводу Верховний Суд уважає за необхідне зазначити таке.
Так, пунктом 6 частини 2 статті 22 Закону встановлено обов`язок замовника визначити чітко місце, де повинні бути виконані роботи чи надані послуги, їх обсяги.
Відповідно до пункту 3 розділу ІІ Порядку № 708 під час здійснення закупівлі послуг з поточного ремонту предмет закупівлі визначається за кожним окремим будинком, будівлею, спорудою, лінійним об`єктом інженерно-транспортної інфраструктури згідно з термінологією державних будівельних норм ДБН А.2.2-3:2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво», затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 04.06.2014 № 163, та/або галузевих будівельних норм ГБН Г.1-218-182:2011 «Ремонт автомобільних доріг загального користування. Види ремонтів та переліки робіт», затверджених наказом Державної служби автомобільних доріг України від 23.08.2011 № 301.
Згідно з пунктом 3.9 ДБН А.2.2-3:2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво» лінійний об`єкт інженерно-транспортної інфраструктури - це наземні, надземні або підземні лінійні об`єкти для пересування людей, транспортних засобів, вантажів, переміщення рідких та газоподібних продуктів, передачі електроенергії тощо.
Отже, замовник повинен у тендерній документації чітко визначити лінійний об`єкт інженерно-транспортної інфраструктури, який підлягає ремонту, незалежно від виду ремонту, що буде здійснюватися, із зазначенням його місця.
Судами попередніх інстанцій установлено, що у тендерній документації позивач відобразив лише площу покриття, що підлягає поточному ремонту та вказав місце надання послуг: м. Одеса, вулично-дорожня мережа.
Таким чином, замовник, в порушення пункту 6 частини 2 статті 22 Закону та пункту 3 розділу ІІ Порядку № 708, не визначив предмет закупівлі з поточного ремонту за кожним окремим лінійним об`єктом інженерно-транспортної інфраструктури та не зазначив конкретно місце, де повинні бути надані послуги.
Така правова позиція узгоджується з висновками Верховного Суду, викладеними у постановах від 30.03.2023 у справі № 420/11945/21, від 06.06.2023 у справі № 420/7871/21, і колегія суддів не вбачає підстав для відступу від неї.
Висновки судів попередніх інстанцій про те, що поточний ремонт не є новим будівництвом, реконструкцією, капітальним ремонтом лінійних об`єктів інженерно-транспортної інфраструктури, а тому з урахуванням сфери застосування ДБН А.2.2-3:2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво», вказані вимоги не підлягають застосуванню до спірних правовідносин, Верховний Суд вважає необґрунтованими, оскільки судами попередніх інстанцій помилково не враховано пункт 3 розділу ІІ Порядку № 708, який діяв на момент проведення публічної закупівлі, та яким було чітко визначено, що під час здійснення закупівлі послуг з поточного ремонту предмет закупівлі визначається, зокрема, за кожним окремим лінійним об`єктом інженерно-транспортної інфраструктури згідно з термінологією державних будівельних норм та / або галузевих будівельних норм. Більш того, положення Порядку № 708 свідчать не про наявність підстав для застосування відповідних будівельних норм, а лише про наявність правових підстав для застосування легальних визначень понять, зокрема «лінійний об`єкт інженерно-транспортної інфраструктури» та «поточний ремонт», у розумінні вказаних державних та / або галузевих будівельних норм.
Щодо висновків судів попередніх інстанцій, що загальне поняття «вулично-дорожньої мережі» є конкретизованим визначенням предмета закупівлі та не є порушенням пункту 3 розділу II Порядку № 708 та вимоги пункту 6 частини 2 статті 22 Закону, колегія суддів зазначає таке.
Положеннями пункту 6 частини 2 статті 22 Закону чітко передбачено, що у тендерній документації зазначаються відомості щодо місця, де повинні бути виконані роботи чи надані послуги, їх обсяги.
Вимоги пункту 3 розділу II Порядку № 708 конкретизують зазначені вимоги Закону та передбачають, що під час здійснення закупівлі послуг з поточного ремонту предмет закупівлі визначається за кожним окремим будинком, будівлею, спорудою, лінійним об`єктом інженерно-транспортної інфраструктури.
Згідно зі статтею 1 Закону № 2807-IV вулично-дорожня мережа - призначена для руху транспортних засобів і пішоходів мережа вулиць, доріг, внутрішньоквартальні та інші проїзди, тротуари, пішохідні та велосипедні доріжки, набережні, майдани, площі, а також автомобільні стоянки та майданчики для паркування транспортних засобів з інженерними та допоміжними спорудами, технічними засобами організації дорожнього руху.
За таких обставин, колегія суддів не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що загальне поняття «вулично-дорожньої мережі» є конкретизованим визначенням предмета закупівлі у розумінні вказаних вище правових норм, оскільки предмет закупівлі визначається за кожним окремим будинком, будівлею, спорудою, лінійним об`єктом інженерно-транспортної інфраструктури.
Щодо посилання судів попередніх інстанцій на Акт обстеження місця надання послуг з поточного ремонту вулично-дорожньої мережі, колегія суддів наголошує, що зазначення в Акті обстеження місця надання послуг з поточного ремонту вулично-дорожньої мережі м. Одеси за договором № 13 від 13.04.2021 конкретних місць надання послуг не спростовує встановленого Законом обов`язку визначення відомостей щодо місця, де повинні бути виконані роботи, а саме: в тендерній документації.
Щодо висновків суду першої інстанції про формальний характер виявлених порушень, колегія суддів зазначає, що положеннями пункту 3 частини першої статті 5 Закону закріплено в якості одного із принципів здійснення закупівель відкритість та прозорість на всіх стадіях закупівель. Положеннями статті 7 Закону № 922-VIII передбачено як можливість здійснення державного контролю у сфері закупівель, так і громадського контролю, який забезпечується через вільний доступ до всієї інформації щодо публічних закупівель, яка підлягає оприлюдненню відповідно до цього Закону, зокрема шляхом здійснення аналізу і моніторингу інформації, розміщеної в електронній системі закупівель, а також шляхом інформування через електронну систему закупівель або письмово органи, що уповноважені здійснювати контроль, про виявлені ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.
З огляду на наведене, колегія суддів погоджується з доводами касаційної скарги, що не зазначення у тендерній документації конкретних місць надання послуг з поточного ремонту вулично-дорожньої мережі призводить до прямого порушення принципів відкритості, прозорості та мети здійснення публічних закупівель, оскільки як контролюючі органи, так і громадськість у такому випадку фактично позбавлені можливості здійснити контроль за використанням бюджетних коштів, оцінити якість виконання ремонтних робіт та їх фактичне виконання.
Правильно визначений предмет закупівлі (порушення ДАСУ не виявлено)
Приклад 1. Моніторинг № UA-M-2023-11-03-000011, оголошення № UA-2023-09-05-014778-a
Назва предмета закупівлі: Поточний (середній) ремонт комунальної дороги по вулиці Грушевського в смт. Велика Писарівка Сумської області
Приклад 2. Моніторинг № UA-M-2023-09-13-000002, оголошення № UA-2023-05-04-013341-a
Назва предмета закупівлі: Поточний ремонт дорожнього покриття по вул. Самбірська (від буд. №72 до буд. №74/6, від буд. №84 до виїзду на вул. Самбірська, біля буд. № 108/3) в м. Дрогобич Львівської області (ДК 021:2015: 45230000-8 Будівництво трубопроводів, ліній зв’язку та електропередач, шосе, доріг, аеродромів і залізничних доріг; вирівнювання поверхонь)
Приклад 3. Моніторинг № UA-M-2023-01-25-000047, оголошення № UA-2022-11-22-016392-a
Назва предмета закупівлі: «Поточний ремонт приміщень 5-6 поверхів корпусів Б, В, Г, Д КНП ЛОР «Львівський обласний госпіталь ветеранів війн та репресованих ім. Юрія Липи» на вул.Івасюка, 31 в м. Винники Львівська область».
Приклад 4. Моніторинг UA-M-2023-09-12-000014, оголошення № UA-2023-06-05-014568-a
Назва предмета закупівлі: Поточний ремонт тротуару на вул. 22-го Січня (ділянка від вул. Шевченка до вул. Івана Франка) у м. Копичинці, Чортківського району, Тернопільської області (1-черга)
Підсумки
У відповідності до зазначеної практики ДАСУ та суду вбачається, що зазначати назву предмета закупівлі при закупівлі послуг з поточного ремонту замовники повинні з огляду на кожен окремий будинок, будівлю, споруду, лінійний об’єкт інженерно-транспортної інфраструктури.
Тобто в назві предмета закупівлі повинна бути відображена назва кожного окремого будинку, будівлі, споруди, лінійного об’єкта інженерно-транспортної інфраструктури.
Наприклад, предмет закупівлі послуг з поточного ремонту певної вулиці в межах населеного пункту або будівлі замовник може визначити наступним чином:
- «Поточний ремонт вулиці ________ (вказати назву вулиці, де будуть надаватися послуги з поточного ремонту) в м. ______ (вказати назву населеного пункту)»;
- «Поточний ремонт будівлі ________ (вказати назву установи, організації) за адресою: вул.______ (вказати назву вулиці, де будуть надаватися послуги з поточного ремонту) в м. ______ (вказати назву населеного пункту)».