Чи можуть територіальні органи Держаудитслужби проводити моніторинг процедури закупівлі іншої області?

Від незнання можна зіпсувати все, що завгодно…навіть виграшну позицію в суді у справі щодо оскарження висновку моніторингу закупівлі. По-перше, через помилкове посилання на те, що територіальні органи Держаудитслужби не можуть проводити моніторинг процедури закупівлі іншої області. По-друге, через невчасне отримання доказів наявності / відсутності відповідного доручення Голови Держаудитслужби та / або його заступників щодо проведення моніторингу, на території інших адміністративно-територіальних одиниць.

Згідно з частиною 1 статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі» (далі – Закону) моніторинг закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи.

Моніторинг закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладання договору про закупівлю та його виконання.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 (далі - Положення) передбачено, що Державна аудиторська служба України (далі - Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Наказом Головного контрольно-ревізійного управління України від 26.10.2005 № 319 (у редакції від 21.05.2021 № 146), затверджена Інструкція з планування діяльності органів державного фінансового контролю (далі – Інструкція).

Відповідно до пункту 7 Інструкції, проведення такого заходу державного фінансового контролю, як моніторинг процедури закупівлі, не передбачається у плані проведення заходів державного фінансового контролю Держаудитслужби та офісів Держаудитслужби (далі - плані ДФК). Підрозділи центрального апарату Держаудитслужби, уповноважені здійснювати моніторинг процедури закупівлі, проводять моніторинг процедури закупівлі у замовників незалежно від їх територіальної приналежності. Офіси Держаудитслужби та їх управління в областях проводять моніторинг процедури закупівлі: за власною ініціативою – у тих замовників, що розташовані на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці; за дорученням Держаудитслужби – у замовників незалежно від їх територіальної приналежності.

Відповідні норми, про необхідність надання доручень офісам Держаудитслужби, у випадку здійснення моніторингу на території інших адміністративно-територіальних одиниць, закріплені і у локальних положеннях міжрегіональних територіальних органів.

Наказом Держаудитслужби «Про затвердження положень про офіси та їх підрозділи» від 02.06.2016 № 23, затверджено:

• Положення про Західний офіс Держаудитслужби
• Положення про Південний офіс Держаудитслужби
• Положення про Північний офіс Держаудитслужби
• Положення про Північно-східний офіс Держаудитслужби
• Положення про Східний офіс Держаудитслужби
• Примірне положення про управління офісів Держаудитслужби в областях

У кожному з вищенаведених положень про відповідний офіс Держаудитслужби, міститься пункт 1, в якому зазначено, що на території інших адміністративно-територіальних одиниць Офіс та управління здійснюють реалізацію державного фінансового контролю за дорученням Голови Держаудитслужби та його заступників.

Отже, підставою для здійснення моніторингу на території інших адміністративно-територіальних одиниць є доручення Голови Держаудитслужби та його заступників, яке оформлюється у формі наказу.

Важливо! Законодавство не містить переліку підстав для надання доручення Голови Держаудитслужби та його заступників для здійснення моніторингу на території інших адміністративно-територіальних одиниць.

Приклади, коли моніторинг закупівель проводять територіальні органи Держаудитслужби, які охоплюють інші області

Приклад 1

Під час здійснення закупівлі № UA-2021-04-30-002231-c, проведено моніторинг відділом контролю у сфері закупівель Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Луганській області, хоча закупівля відбувалась у Київській області.

Підставою для проведення моніторингу зазначено - частину 2 статті 8 Закону та підпункту 14 пункту 10 Положення про Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Луганській області, затвердженого наказом Північно-східного офісу Держаудитслужби від 25.08.2016 року № 2 зі змінами, внесеними наказом від 17.12.2018 року № 255.

Приклад 2

Під час здійснення закупівлі № UA-2021-12-30-000236-b, Західним офісом Держаудитслужби проведено моніторинг, хоча закупівля відбувалась в Дніпропетровській області.

Підставою для проведення моніторингу зазначено - частину 2 статті 8 Закону, статті 2 та 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», пункт 9 Положення про Західний офіс Держаудитслужби, затвердженого наказом Держаудитслужби від 02.06.2016 № 23.

Приклад 3

Під час здійснення закупівлі № UA-2021-04-16-007295-b, проведено моніторинг Південним офісом Держаудитслужби, в той час як хоча закупівля відбувалась у Київській області.

Підставою для проведення моніторингу зазначено - частину 2 статті 8 Закону, пункт 9 Положення про Південний офіс Держаудитслужби, затвердженого наказом Державної аудиторської служби України від 02.06.2016 № 23».

Таким чином, практика моніторингу процедур закупівель, який проводиться територіальними органами Держаудитслужби з іншої області, свідчить, що у повідомленні про прийняття рішення про початок моніторингу процедури закупівлі, не публікуються доручення Голови Держаудитслужби та / або його заступників та відсутні посилання на такі доручення.

Отже, у випадку виникнення судового спору щодо підстав проведення моніторингу, сторонам слід з’ясовувати наявність відповідного доручення Держаудитслужби, а саме направити запит / адвокатський запит до відповідного органу Держаудитслужби про надання засвідченої копії відповідного доручення.

Приклади судових рішень, які доводять законність проведення територіальними органами Держаудитслужби моніторинг процедури закупівлі іншої області

Приклад 1

Так, у рішенні Київського окружного адміністративного суду від 04.10.2022 року по справі № 320/13531/21, де замовник знаходився у Київській області, а офіс Держаудитслужби, що здійснював моніторинг у Луганській області, суд вказав, що Північно-східний офіс Держаудитслужби правомірно здійснив моніторинг у Київській області, з нижче наведених мотивів. Відповідно до статті 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом.

Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.

У відповідності до постанови Кабінету Міністрів України від 06.04.2016 № 266 «Про утворення міжрегіональних територіальних органів Державної аудиторської служби» утворено з 01.11.2016, зокрема, юридичну особу публічного права міжрегіональний територіальний орган Державної аудиторської служби України, а саме - Північно-східний офіс Держаудитслужби (м. Харків), шляхом реорганізації Державних фінансових інспекцій в Харківській, Луганській, Полтавській та Сумській областях. Наказом Державної аудиторської служби України від 02.06.2016 № 23 затверджено Положення про Північно-східний офіс Держаудитслужби, де визначені повноваження органу державного фінансового контролю.

Наказом Державної аудиторської служби України від 27.08.2020 № 242 внесено зміни до положень про офіси Держаудитслужби, зокрема, пункт 1 доповнено абзацом такого змісту: «На території інших адміністративно-територіальних одиниць Офіс та управління здійснюють реалізацію державного фінансового контролю за дорученням Голови Держаудитслужби та його заступників». Наказом Північно-східного офісу Держаудитслужби від 25.08.2016 № 2, затверджено Положення про Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Луганській області, яким визначено, що Управління - є структурним підрозділом Північно-східного офісу Держаудитслужби.

Відповідно до пункту 3 Положення основним завданням Управління є реалізація повноважень Північно-східного офісу Держаудитслужби на території Луганської області. Проте, відповідно до наказу Північно-східного офісу Держаудитслужби від 27.10.2020 № 221 внесено зміни до наказу Північно-східного офісу Держаудитслужби від 25.08.2016 № 2, в частині доповнення пункту З абзацом такого змісту: «На території інших адміністративно-територіальних одиниць Офіс та управління здійснюють реалізацію державного фінансового контролю за дорученням Голови Держаудитслужби та його заступників».

Згідно із наказом Північно-східного офісу Держаудитслужби від 17.12.2018 № 255 про внесення змін до положень про Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Луганській, Полтавській, Сумській областях, начальник Управління приймає рішення про початок моніторингу закупівлі, про призначення перевірки закупівлі, про зупинення рішення органу державного фінансового контролю щодо початку моніторингу закупівлі, затверджує висновок моніторингу закупівлі.

Приклад 2

Також, підтверджує законність проведення моніторингу закупівлі територіальними органами Держаудитслужби у іншій області – рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24.10.2022 року по справі № 160/10566/22, яке ухвалено з наступним обґрунтуванням.

У відповідності до пункту 5 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 Держаудитслужба з метою організації своєї діяльності координує та контролює діяльність міжрегіональних територіальних органів Держаудитслужби.

Так, згідно до наказу Держаудитслужби від 27.08.2020 №242 «Про внесення змін до положень про офіси Держаудитслужби», зокрема, пункт 1 Положення про Західний офіс Держаудитслужби доповнено абзацом такого змісту: «На території інших адміністративно-територіальних одиниць Офіс та управління здійснюють реалізацію державного фінансового контролю за дорученням Голови Держаудитслужби та його заступників».

У пункті 7 згаданого вище Положення визначено, що Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Відповідно до пункту 1 Положення про Західний офіс Держаудитслужби, затверджений наказом Держаудитслужби від 02.06.2016 №23, Західний офіс підпорядковується Держаудитслужбі, є її міжрегіональним територіальним органом.

У складі Західного офісу утворюються структурні підрозділи управління у Волинській, Закарпатській, Івано-Франківській, Рівненській, Тернопільській, Чернівецькій, Хмельницькій областях, які здійснюють свої повноваження на території адміністративно-територіальної одиниці за їх місцезнаходженням відповідно.

Також вказаним пунктами 1 та 4 наведеного Положення передбачено, що на території інших адміністративно-територіальних одиниць Західний офіс та управління здійснюють реалізацію державного фінансового контролю, в тому числі і шляхом моніторингу процедури закупівель, за дорученням Голови Держаудитслужби та його заступників.

Отже, із аналізу вищенаведених приписів можна дійти висновку, що саме органи державного фінансового контролю та його міжрегіональні територіальні органи, яким у даному випадку є відповідач, наділені повноваженнями щодо проведення моніторингу процедури закупівель (державного фінансового контролю) на території інших адміністративно-територіальних одиниць лише за дорученням Голови Держаудитслужби та його заступників.

Так, зі змісту наявного у справі копії доручення заступника голови Держаудитслужби України від 06.06.2022 та переліку, що є додатком до зазначеного доручення, судом встановлено, що Західному Офісу Держаудитслужби (відповідачеві у справі) доручено провести моніторинг процедур закупівель згідно з переліком, наведеним у додатку, зокрема, і моніторинг процедури закупівлі № UA-2021-12-30-000236-b, замовником якої є позивач.

27.06.2022 відповідачем було прийнято наказ за №194 «Про початок моніторингу процедур закупівель», у тому числі і зазначеної вище закупівлі позивача, що підтверджується змістом копії наведеного наказу та переліком до нього. Також зі змісту вищезгаданого наказу № 194 вбачається, що його підписано начальником Західного офісу Держаудитслужби.

Таким чином, із аналізу вищенаведених встановлених судом обставин та приписів чинного законодавства, Положення про Західний Офіс Держаудитслужби у їх сукупності, можна дійти висновку, що відповідачем проведено моніторинг процедури згаданої закупівлі позивача за дорученням заступника голови Держаудитслужби України, наказ № 194 від 27.06.2022 був підписаний з боку відповідача уповноваженою особою, а отже, зазначене свідчить про наявність у відповідача повноважень на проведення моніторингу процедури даної закупівлі позивача.

Приклад 3

Варто наголосити, що суд дбає, щоб докази щодо наявності повноважень проведення моніторингу територіальними органами Держаудитслужби іншої області надавались Держаудитслужбою, а отже, щоб

не порушувався принцип змагальності в адміністративному судочинстві. Приклад такої позиції суду – є рішення Київського окружного адміністративного суду від 24.10.2022 року по справі № 320/13502/21.

Згідно якого, Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи. Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 06.04.2016 № 266 «Про утворення міжрегіональних територіальних органів Державної аудиторської служби», зокрема, утворено Південний офіс Держаудитслужби, внаслідок реорганізації Держфінінспекції в Миколаївській області, Держфінінспекції в Одеській області, Держфінінспекції в Херсонській області, Держфінінспекції в АР Крим, Держфінінспекції в м. Севастополі.

Відповідно до пунктів 1, 3 Положення про Південний офіс Держаудитслужби, затвердженого наказом Держаудитслужби від 02.06.2016 № 23, Південний офіс Держаудитслужби підпорядковується Держаудитслужбі та є її міжрегіональним територіальним органом. У складі Офісу утворюються як структурні підрозділи управління в Миколаївській, Херсонській областях, Автономній Республіці Крим та місті Севастополі. Управління здійснюють свої повноваження на території адміністративно-територіальної одиниці за їх місцезнаходженням відповідно. На території Одеської області реалізацію державного фінансового контролю здійснює апарат Офісу. На території інших адміністративно-територіальних одиниць Офіс та управління здійснюють реалізацію державного фінансового контролю за дорученням Голови Держаудитслужби та його заступників.

Основним завданням Офісу є реалізація повноважень Держаудитслужби на території Миколаївської, Одеської, Херсонської областей, Автономної Республіки Крим та в місті Севастополі.

Офіс відповідно до покладених на нього завдань, окрім іншого, реалізує державний фінансовий контроль через здійснення моніторингу закупівель (підпункту 2 пункту 4 Положення).

Разом із тим, судом встановлено, що позивач знаходиться в межах адміністративно-територіальної одиниці Київської області, отже для реалізації відповідачем повноважень державного фінансового контролю через здійснення моніторингу закупівель позивача, Голова Держаудитслужби (або його заступники) мав видати відповідне доручення.

Натомість судом установлено, що наказ Південного офісу Держаудитслужби від 16.09.2021 № 549 «Про початок моніторингу процедур закупівель», на підставі якого відповідачем проведено моніторинг процедури закупівлі позивача, не містить посилань на доручення Голови Держаудитслужби або його заступників. Разом із тим, у наказі зазначено підставу: доповідна записка начальника відділу контролю у сфері закупівель Південного офісу Держаудитслужби та доповідна записка завідувача сектору перевірок закупівель відділу контролю у сфері закупівель Південного офісу Держаудитслужби.

Також, представником відповідача не подано до суду відповідного доручення (або його належним чином засвідченої копії) для підтвердження наявності повноважень відповідача на здійснення моніторингу процедури закупівлі позивача, як і не надано пояснень щодо відсутності такого доручення, чим порушено вимоги частини 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України.

Підсумки

Відповідаючи на питання, чи можуть територіальні органи Держаудитслужби проводити моніторинг процедури закупівлі іншої області, відповідь однозначна – так, у разі наявності доручення на проведення моніторингу Голови Держаудитслужби та / або його заступників. Однак, ці документи в електронній системі ProZorro, не надаються відповідними територіальними органами, оскільки відсутня правова норма, яка б зобов’язувала б це робити. Тому, рекомендуємо направляти запит / адвокатський запит для з’ясування цієї інформації, а якщо справа знаходиться у суді, подавати клопотання про витребування копії відповідного доручення.

З негативних сторін для замовника, проведення моніторингу процедури закупівлі територіальними органами Держаудитслужби іншої області, є те, що у разі наявності висновку моніторингу закупівлі, з виявленими порушеннями, який не оскаржений до суду (альтернативна підсудність), Вас запросять для складення протоколу саме за місцем знаходження територіального органу Держаудитслужби, який проводив моніторинг. Тому замовнику варто ретельно з’ясовувати підстави проведення моніторингу.