Особливості визначення предмета закупівлі утримання, поточного та капітального ремонтів автомобільних доріг

Задля вдалого проведення закупівлі замовнику насамперед необхідно визначити предмет закупівлі у відповідності до приписів законодавчих норм.

Так, відповідно до пункту 22 частини 1 статті 1 Закону України «Про публічні закупівлі» (далі-Закон) предмет закупівлі - товари, роботи чи послуги, що закуповуються замовником у межах єдиної процедури закупівлі або в межах проведення спрощеної закупівлі, щодо яких учасникам дозволяється подавати тендерні пропозиції/пропозиції або пропозиції на переговорах (у разі застосування переговорної процедури закупівлі). Предмет закупівлі визначається замовником у порядку, встановленому Уповноваженим органом, із застосуванням Єдиного закупівельного словника, затвердженого у встановленому законодавством порядку.

Значна частина замовників здійснює утримання, поточний та капітальний ремонт автомобільних доріг, у віданні яких вони перебувають.

При цьому, утримання, поточний та капітальний ремонт автомобільних доріг є доволі специфічними предметами закупівель, оскільки зазначені предмети містять особливі правила визначення предметів закупівель та замовникам при визначенні даних предметів закупівель слід звертатися до окремих нормативно-правових актів.

Тому далі визначимо особливості визначення предмета закупівлі для утримання, поточного та капітального ремонтів автомобільних робіт загального користування та автомобільних доріг, які є об’єктами благоустрою (доріг та вулиць населених пунктів).

Більше про правовий статус автомобільних доріг дізнаєтеся в статті «Особливості правового регулювання автомобільних доріг: що замовникам варто врахувати перед здійсненням закупівлі ремонту автомобільних доріг».

Утримання, поточний та капітальний ремонт автомобільних доріг – роботи чи послуги?

Визначаючи предмет закупівлі для утримання, поточного та капітального ремонтів автомобільних доріг насамперед необхідно з’ясувати належність зазначених видів ремонтів до послуг чи робіт.

Пункт 22 частини 1 статті 1 Закону визначає, що предмет закупівлі - товари, роботи чи послуги, що закуповуються замовником у межах єдиної процедури закупівлі або в межах проведення спрощеної закупівлі, щодо яких учасникам дозволяється подавати тендерні пропозиції/пропозиції або пропозиції на переговорах (у разі застосування переговорної процедури закупівлі). Предмет закупівлі визначається замовником у порядку, встановленому Уповноваженим органом, із застосуванням Єдиного закупівельного словника, затвердженого у встановленому законодавством порядку.

Поточний ремонт автомобільних доріг

Відповідно до пункту 3.7 ДСТУ 8747:2017 «АВТОМОБІЛЬНІ ДОРОГИ. Види та переліки робіт з ремонтів та експлуатаційного утримання» (далі-ДСТУ 8747:2017) поточний ремонт автомобільних доріг загального користування - роботи  зі  систематичного  та  своєчасного  відновлення  експлуатаційного стану  автомобільних доріг  запобіганням  зносу  дорожнього  покриття,  виправлення  (усунення)  незначних  пошкоджень окремих елементів автомобільної дороги та доведення їхніх параметрів до нормативних вимог.

Пункт 1.7 Порядку проведення ремонту та утримання об'єктів благоустрою населених пунктів, який затверджений наказом Державного комітету України з питань житлово-комунального господарства від 23.09.2003 № 154 (далі-наказ №154) до поточного ремонту вулично-дорожньої мережі та штучних споруд належать такі роботи:

а) середній ремонт:

роботи, пов'язані з періодичним відновленням шару зносу дорожнього покриття, забезпеченням достатньої його жорсткості та рівності, поліпшенням експлуатаційних якостей елементів вулично-дорожньої мережі та штучних споруд, а також роботи з відновлення елементів та конструкцій штучних споруд, які безпосередньо зазнають льодових та хвилевих впливів.

При необхідності середній ремонт може полягати в ліквідації всіх дрібних пошкоджень проїзної частини вулично-дорожньої мережі та штучних споруд, у тому числі пошкоджень, що створюють перешкоди для осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення.

б) дрібний ремонт:

роботи, спрямовані на запобігання дрібним деформаціям і пошкодженням вулично-дорожньої мережі та штучних споруд і на негайну їх ліквідацію.

Згідно з пунктом 21 частини 1 статті 1 Закону послуги - будь-який предмет закупівлі, крім товарів і робіт, зокрема транспортні послуги, освоєння технологій, наукові дослідження, науково-дослідні або дослідно-конструкторські розробки, медичне та побутове обслуговування, найм (оренда), лізинг, а також фінансові та консультаційні послуги, поточний ремонт, поточний ремонт з розробленням проектної документації.

Отож, згідно вище викладеного, а також з огляду на положення Порядку визначення предмета закупівлі, який затверджений наказом Мінекономіки №708 від 15.04.2020 (далі-наказ №708), поточний ремонт автомобільних доріг загального користування та автомобільних доріг, які є об’єктами благоустрою (доріг та вулиць населених пунктів), слід відносити саме до послуг з поточного ремонту в розумінні закупівельного законодавства.

Капітальний ремонт автомобільних доріг

Згідно з пунктом 3.4 ДСТУ 8747:2017 капітальний ремонт автомобільних доріг загального користування слід розглядати як роботи з комплексного відновлення чи покращення транспортно-експлуатаційного стану автомобільних доріг та інженерних споруд або приведення геометричних  параметрів і технічних характеристик окремих елементів до нормативних вимог з урахуванням зростання інтенсивності руху та осьових навантажень без підвищення категорії дороги.

Пункт 1.4 наказу №154 визначає, що до капітального ремонту об'єктів благоустрою населених пунктів належать роботи, що спрямовані на відновлення та підвищення їх експлуатаційних характеристик, у тому числі з обов’язковим урахуванням потреб осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення, збільшення міцності та несучої здатності конструктивних елементів, а також збільшення габаритів об'єктів і окремих їх частин у межах норм.

Відповідно до пункту 27 частини 1 статті 1 Закону роботи - розроблення проектної документації на об’єкти будівництва, науково-проектної документації на реставрацію пам’яток архітектури та містобудування, будівництво нових, розширення, реконструкція, капітальний ремонт та реставрація існуючих об’єктів і споруд виробничого та невиробничого призначення, роботи з будівництва об’єктів з розробленням проектної документації, роботи з нормування в будівництві, геологорозвідувальні роботи, технічне переоснащення діючих підприємств та супровідні роботам послуги, у тому числі геодезичні роботи, буріння, сейсмічні дослідження, аеро- і супутникова фотозйомка та інші послуги, що включаються до кошторисної вартості робіт, якщо вартість таких послуг не перевищує вартості самих робіт.

Отож, з огляду на дані норми та норми пункту 4 розділу 1 наказу №708, капітальний ремонт автомобільних доріг загального користування та автомобільних доріг, які є об’єктами благоустрою (дороги та вулиці населених пунктів), та слід визначати як роботи у відповідності до пункту 27 частини 1 статті 1 Закону.

Утримання автомобільних доріг

ДСТУ 8747:2017 не надає визначення утримання автомобільних доріг загального користування, окрім переліку ремонтів, які слід відносити до експлуатаційного утримання.

Водночас як визначає пункт 1.8. наказу №154 роботи з утримання об'єктів благоустрою населених пунктів полягають у регулярному проведенні заходів щодо запобігання передчасному зносу об'єктів, забезпечення нормальних умов їх функціонування, створенні сприятливих умов пересування для осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення.

Номенклатуру робіт з утримання об'єктів міського благоустрою наведено в додатку 5 до зазначеного наказу.

В свою чергу, пункт 1.3 наказу №154 роботи з ремонту та утримання об'єктів благоустрою населених пунктів поділяють на такі види:

• капітальний ремонт;
• поточний ремонт (ремонт вулично-дорожньої мережі та штучних споруд поділяється на середній та дрібний);
• утримання.

Разом з тим, пункт 27 частини 1 статті 1 Закону визначає, що роботами – є розроблення проектної документації на об’єкти будівництва, науково-проектної документації на реставрацію пам’яток архітектури та містобудування, будівництво нових, розширення, реконструкція, капітальний ремонт та реставрація існуючих об’єктів і споруд виробничого та невиробничого призначення, роботи з будівництва об’єктів з розробленням проектної документації, роботи з нормування в будівництві, геологорозвідувальні роботи, технічне переоснащення діючих підприємств та супровідні роботам послуги, у тому числі геодезичні роботи, буріння, сейсмічні дослідження, аеро- і супутникова фотозйомка та інші послуги, що включаються до кошторисної вартості робіт, якщо вартість таких послуг не перевищує вартості самих робіт.

Як бачимо, зазначене визначення не передбачає такого виду робіт як утримання об’єктів будівництва (автомобільних доріг).

Водночас згідно з пунктом 21 частини 1 статті 1 Закону послуги - будь-який предмет закупівлі, крім товарів і робіт, зокрема транспортні послуги, освоєння технологій, наукові дослідження, науково-дослідні або дослідно-конструкторські розробки, медичне та побутове обслуговування, найм (оренда), лізинг, а також фінансові та консультаційні послуги, поточний ремонт, поточний ремонт з розробленням проектної документації.

Тому видається, що утримання автомобільних доріг як загального користування, так і автомобільних доріг, які є об’єктами благоустрою, слід відносити саме до послуг згідно з пунктом 21 частини 1 статті 1 Закону.

Особливості визначення предмета закупівлі

Визначаючи особливості предмета закупівлі слід насамперед звернутися до Правил визначення предмета закупівлі, які затверджені наказом Мінекономіки №708 від 15.04.2020 (далі-наказ №708).

Так, з огляду на види предметів закупівель, до яких слід відносити утримання, поточний та капітальний ремонт автомобільних робіт, визначимо особливості визначення предмета закупівель для автомобільних доріг.

Утримання автомобільних доріг

Відповідно до пункту 3 розділу 1 наказ №708 предмет закупівлі товарів і послуг визначається замовником згідно з пунктами 21 і 34 частини першої статті 1 Закону та за показником четвертої цифри Єдиного закупівельного словника.

Отож, з огляду на те, що утримання автомобільних доріг є послугами в розумінні закупівельного законодавства, визначати предмет закупівлі для утримання автомобільних доріг слід за показником четвертої цифри Єдиного закупівельного словника.

Поточний ремонт автомобільних доріг

Водночас пункт 3 розділу 2 наказу №708 передбачає, що під час здійснення закупівлі послуг з поточного ремонту предмет закупівлі визначається за кожним окремим будинком, будівлею, спорудою, лінійним об’єктом інженерно-транспортної інфраструктури згідно з термінологією державних будівельних норм ДБН А.2.2-3:2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво», затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 04 червня 2014 року № 163, та/або галузевих будівельних норм ГБН Г.1-218-182:2011 «Ремонт автомобільних доріг загального користування. Види ремонтів та переліки робіт», затверджених наказом Державної служби автомобільних доріг України від 23 серпня 2011 року № 301.

Пункт 3.9 ДБН А.2.2-3:2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво» визначає, що  лінійний об'єкт інженерно-транспортної інфраструктури - різновид наземних, надземних або підземних лінійних споруд для пересування людей, транспортних засобів, вантажів, переміщення рідких та газоподібних продуктів, передачі електроенергії тощо.

Отож, зазначені норми передбачають, що визначати предмет закупівлі поточного ремонту замовники повинні за кожним окремим лінійним об'єктом інженерно-транспортної інфраструктури, якими є автомобільні дороги загального користування, та автомобільні дороги, які є об’єктами благоустрою.

Водночас доволі поширеною є визначення предмета закупівлі послуг з поточного ремонту об’єктів благоустрою не за кожною окремою вулицею, дорогою населених пунктів, а визначення предмета закупівлі на підставі вулично-дорожної мережі певного населеного пункту згідно Закону України «Про благоустрій населених пунктів».

Однак визначення предмета закупівлі таким чином суперечить вище наведеному порядку визначення предмета закупівлі, який визначає, що «під час здійснення закупівлі послуг з поточного ремонту предмет закупівлі визначається за кожним окремим будинком, будівлею, спорудою, лінійним об’єктом інженерно-транспортної інфраструктури». Тобто вулично-дорожню мережу не слід трактувати як окремий лінійним об’єктом інженерно-транспортної інфраструктури.

Тому замовникам визначаючи предмет закупівлі послуг з поточного ремонту автомобільної дороги слід визначати такий предмет закупівлі виключно для окремої автомобільної дороги (вулиці, дороги), а не для всієї вулично-дорожньої мережі певного населеного пункту. Зазначеної позиції дотримується Верховний суд України.

Постанова Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду по справі №420/10757/21 від 02.07.2024

Витяг з постанови суду:  основний принцип визначення предмета закупівлі щодо послуг з поточного ремонту, установлений пунктом 3 розділу ІІ «Особливості визначення предмета закупівлі для окремих товарів, робіт і послуг» Порядку № 708, відповідно до якого під час здійснення закупівлі послуг з поточного ремонту предмет закупівлі визначається за кожним окремим будинком, будівлею, спорудою, лінійним об`єктом інженерно-транспортної інфраструктури згідно з термінологією державних будівельних норм ДБН А.2.2-3:2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво», затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 04.06.2014 № 163, та/або галузевих будівельних норм ГБН Г.1-218-182:2011 «Ремонт автомобільних доріг загального користування. Види ремонтів та переліки робіт», затверджених наказом Державної служби автомобільних доріг України від 23.08.2011 № 301.

Визначення такого терміну, як лінійний об`єкт інженерно-транспортної інфраструктури, який є різновидом об`єкта будівництва, наведено в пункті 3.9 розділу 3 ДБН А.2.2-3:2014, відповідно до якого лінійним об`єктом інженерно-транспортної інфраструктури є наземні, надземні або підземні лінійні об`єкти для пересування людей, транспортних засобів, вантажів, переміщення рідких та газоподібних продуктів, передачі електроенергії тощо.

У цій справі судами попередніх інстанцій установлено, щоУправлінням дорожнього господарства Одеської міської ради предметом спірної закупівлі визначено «вулично-дорожня мережа» з місцем надання послуг «м. Одеса».

Відповідно до абзацу п`ятого частини першої статті 1 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» вулично-дорожня мережа - це призначена для руху транспортних засобів і пішоходів мережа вулиць, доріг, внутрішньоквартальні та інші проїзди, тротуари, пішохідні та велосипедні доріжки, набережні, майдани, площі, а також автомобільні стоянки та майданчики для паркування транспортних засобів з інженерними та допоміжними спорудами, технічними засобами організації дорожнього руху.

Відповідно до Закону України «Про автомобільні дороги», автомобільна дорога - це лінійний комплекс інженерних споруд, призначений для безперервного, безпечного та зручного руху транспортних засобів.

Вулично-дорожня мережа міст і населених пунктів є комплексом об`єктів транспортної інфраструктури та складається з міських доріг, вулиць, проспектів, площ, провулків, проїздів, набережних, транспортних інженерних споруд (тунелів, шляхопроводів, під- і надземних пішохідних переходів), трамвайних колій, тупикових вулиць, проїздів і під`їздів, парковок і стоянок.

Категорії вулиць та доріг встановлюються відповідно до класифікації: магістральні вулиці, якими рухається основний потік міського транспорту, загальноміські та районні, вулиці та дороги місцевого значення, житлові вулиці, дороги промислових і комунально-складських районів, проїзди.

За таких обставин, колегія суддів уважає помилковими висновки судів попередніх інстанцій про те, що загальне поняття «вулично-дорожня мережа» є конкретизованим визначенням предмета закупівлі у розумінні вищевказаних правових норм.

При цьому визначення предмету закупівлі послуг з поточного ремонту за кожним окремим будинком, будівлею, спорудою, лінійним об`єктом інженерно-транспортної інфраструктури, які за правилами пункту 3 розділу ІІ Порядку № 708 мають визначатися згідно з термінологією державних будівельних норм ДБН А.2.2-3:2014 та/або галузевих будівельних норм ГБН Г.1-218-182:2011, не є порушенням абзацу 2 частини десятої статті 3 Закону № 922-VIII (в частині поділу предмету закупівлі на частини з метою уникнення проведення процедури відкритих торгів або застосування положень частини третьої статті 10 цього Закону), як того остерігається позивач.

Висновки судів попередніх інстанцій про те, що поточний ремонт не є новим будівництвом, реконструкцією, капітальним ремонтом лінійних об`єктів інженерно-транспортної інфраструктури, а тому з урахуванням сфери застосування ДБН А.2.2-3:2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво», вказані вимоги не підлягають застосуванню до спірних правовідносин, Верховний Суд вважає необґрунтованими, оскільки судами попередніх інстанцій помилково не враховано пункт 3 розділу ІІ Порядку № 708, який діяв на момент проведення публічної закупівлі, та яким було чітко визначено, що під час здійснення закупівлі послуг з поточного ремонту предмет закупівлі визначається за кожним окремим лінійним об`єктом інженерно-транспортної інфраструктури згідно з термінологією державних будівельних норм та/або галузевих будівельних норм.

У постанові від 12.10.2023 у справі № 420/79999/21 Верховний Суд указав, що застосування термінології державних будівельних норм ДБН А.2.2-3:2014 та/або галузевих будівельних норм ГБН Г.1-218-182:2011 у розумінні пункту 3 Порядку № 708 означає наявність правових підстав для застосування легальних визначень понять, таких як «споруда», «лінійний об`єкт інженерно-транспортної інфраструктури» та «поточний ремонт» чи «капітальний ремонт» та інш.

Щодо посилання судів попередніх інстанцій на акт обстеження місця надання послуг з поточного ремонту вулично-дорожньої мережі, колегія суддів наголошує, що зазначення в акті обстеження місця надання послуг з поточного ремонту вулично-дорожньої мережі м. Одеси за договором від 22.03.2021 № 5 конкретних місць надання послуг та виконавчій таблиці щодо надання послуг з поточного ремонту вулично-дорожньої мережі м. Одеси за цим же договором (з «прив`язкою» до місцевості) не спростовує встановленого Законом обов`язку визначення предмета закупівлі з дотриманням установлених правил із зазначенням відомостей про місця, де повинні бути надані закуплені послуги, а саме: в тендерній документації.

Положеннями пункту 3 частини першої статті 5 Закону № 922-VIII закріплено в якості одного із принципів здійснення закупівель відкритість та прозорість на всіх стадіях закупівель. Положеннями статті 7 Закону № 922-VIII передбачено як можливість здійснення державного контролю у сфері закупівель, так і громадського контролю, який забезпечується через вільний доступ до всієї інформації щодо публічних закупівель, яка підлягає оприлюдненню відповідно до цього Закону, зокрема шляхом здійснення аналізу і моніторингу інформації, розміщеної в електронній системі закупівель, а також шляхом інформування через електронну систему закупівель або письмово органи, що уповноважені здійснювати контроль, про виявлені ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

З огляду на наведене, колегія суддів погоджується з доводами касаційної скарги, що не зазначення у тендерній документації конкретних місць надання послуг з поточного ремонту вулично-дорожньої мережі призводить до прямого порушення принципів відкритості, прозорості та мети здійснення публічних закупівель, оскільки як контролюючі органи, так і громадськість у такому випадку фактично позбавлені можливості здійснити контроль за використанням бюджетних коштів, оцінити якість виконання ремонтних робіт та їх фактичне виконання.

При цьому, визначати предмет закупівлі поточного ремонту замовники повинні за 4 цифрою Єдиного закупівельного словника, а не за 2 цифрою, про що йшлось в статті «Визначаємо предмет закупівлі поточного ремонту за 4 цифрою Єдиного закупівельного словника? Чи за 2 цифрою?», адже поточний ремонт є послугою в розумінні закупівельного законодавства, і як уже зазналось, визначати предмет закупівлі послуг потрібно за показником четвертої цифри Єдиного закупівельного словника.

Капітальний ремонт автомобільних доріг

Відповідно до пункту 4 розділу 1 наказу №708 визначення предмета закупівлі робіт здійснюється замовником згідно з пунктом 27 частини першої статті 1 Закону за об’єктами будівництва та з урахуванням положень кошторисних норм України «Настанова з визначення вартості будівництва», затверджених наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 01 листопада 2021 року № 281, а також галузевих будівельних норм ГБН Г.1-218-182:2011 «Ремонт автомобільних доріг загального користування. Види ремонтів та перелік робіт», затверджених наказом Державної служби автомобільних доріг України від 23 серпня 2011 року № 301.

Настанова з визначення вартості будівництва передбачає, що до об’єктів будівництва слід відносити будинки, будівлі, споруди будь-якого призначення, їх комплекси та частини, лінійні об’єкти інженерно-транспортної інфраструктури.

Відповідно до пункту 3.9 ДБН А.2.2-3:2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво» лінійний об'єкт інженерно-транспортної інфраструктури - різновид наземних, надземних або підземних лінійних споруд для пересування людей, транспортних засобів, вантажів, переміщення рідких та газоподібних продуктів, передачі електроенергії тощо.

З огляду на викладене, визначати предмет закупівлі капітального ремонту автомобільних робіт загального користування, так і вулиць, і доріг населених пунктів замовники, як і у випадку здійснення поточного ремонту, повинні за кожним лінійним об'єктом інженерно-транспортної інфраструктури (автомобільною дорогою загального користування, вулицею, дорогою).

Водночас обирати код Єдиного закупівельного словника при здійсненні капітального ремонту автомобільних доріг замовники повинні у відповідності до пункту 13 наказу Мінекономіки №1082 від   11.06.2020 «Про затвердження Порядку розміщення інформації  про публічні закупівлі», який визначає, що крім полів, визначених пунктом 12 цього Порядку, у випадках, зазначених у цьому пункті, додатково в окремих полях заповнюється інформація щодо:

коду за показниками другої - п’ятої цифр Єдиного закупівельного словника, у разі визначення предмета закупівлі – роботи.

Підсумки

1. Утримання автомобільних доріг загального користування, та автомобільних доріг, які є об’єктами благоустрою, є послугами в розумінні закупівельного законодавства. Водночас поточний ремонт автомобільних доріг слід відносити до поточного ремонту, в розумінні пункту 3 розділу 2 наказу №708. При цьому, капітальний ремонт автомобільних доріг слід відносити до робіт.

2. Визначати предмет закупівлі для утримання автомобільних доріг слід за показником 4 цифри Єдиного закупівельного словника, натомість предмет закупівлі поточного та капітального ремонту автомобільних доріг потрібно визначати за кожним окремим лінійним об'єктом інженерно-транспортної інфраструктури (автомобільною дорогою загального користування, вулицею, дорогою).