Моніторинг закупівлі: покроковий алгоритм дій замовника

Кожен замовник намагається планувати та здійснювати свої закупівлі у відповідності із вимогами законодавства, попри це залишається ризик проведення моніторингу.  Так, моніторингом є аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення такої закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії. Оскільки жоден замовник не застрахований від моніторингу, головне  знати та розуміти чіткий алгоритм дій в рамках проведення контрольного заходу.

Нормативне регулювання проведення моніторингу

Порядок проведення моніторингу врегульований статтею 8 Закону. Але звернемо увагу на ключові моменти.

Моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи. За наявності відповідного доручення Голови  та / або його заступників ДАСУ територіальний орган Держаудитслужби однієї області може здійснювати моніторинг закупівлі замовника з іншої області.

Держаудитслужба та її міжрегіональні територіальні органи здійснюють моніторинг процедур закупівель, спрощених закупівель, а також закупівель, за якими в електронній системі закупівель оприлюднюється звіт про договір про закупівлю, укладений без застосування електронної системи закупівель. 

Моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії. Згідно із зазначеною нормою статті 8 Закону ДАСУ може проводити моніторинг виключно до закінчення строку дії договору. Переважно в ДАСУ відсутні відомості щодо виконання договору. Тому підтверджуючим фактом виконання договору є опублікований звіт про виконання договору. За таких умов рекомендуємо оприлюднювати звіт про виконання договору щодо всіх видів закупівлі. 

Моніторинг процедури закупівлі не проводиться на відповідність тендерної документації вимогам частини четвертої статті 22 цього Закону. Тобто, ДАСУ не має повноважень перевіряти ТД на наявність дискримінаційних вимог.

Етапи проведення моніторингу та рекомендації замовнику щодо кожного етапу

Крок 1. Прийняття рішення про початок моніторингу процедури закупівлі

Рішення про початок моніторингу процедури закупівлі приймає керівник органу державного фінансового контролю або його заступник (або уповноважена керівником особа) за наявності однієї або декількох із підстав, що визначені частиною 2 статті 8 Закону.

Однак, аудитори не мають права прийняти рішення про початок моніторингу щодо порушень, обставин, підстав, що були або є предметом розгляду органом оскарження.

Дії замовника на 1 етапі: відсутні. Так як замовник дізнається про початок моніторингу процедури закупівлі тільки після оприлюднення повідомлення про прийняття рішення про початок моніторингу процедури закупівлі.

Порада замовнику: після оприлюднення в електронній системі закупівель повідомлення про прийняття рішення про початок моніторингу процедури закупівлі перевірити ким прийнято рішення про початок моніторингу процедури закупівлі та чи відповідає підстава зазначена в електронній системі закупівель тій, що передбачена Законом.

Крок 2. Оприлюднення повідомлення про прийняття рішення про початок моніторингу процедури закупівлі в електронній системі закупівель

Повідомлення про прийняття рішення про початок моніторингу процедури закупівлі орган державного фінансового контролю оприлюднює в електронній системі закупівель протягом двох робочих днів з дня прийняття такого рішення із зазначенням унікального номера оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєного електронною системою закупівель, та / або унікального номера повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі, а також опису підстав для здійснення моніторингу процедури закупівлі.

Дії замовника: відсутні. 

Порада замовникам: перевірити чи відповідають строки оприлюднення повідомлення про початок моніторингу процедури закупівлі вимогам Закону.

Повідомлення про початок моніторингу процедури закупівлі не зупиняє проведення процедур закупівель, закупівель. Моніторинг закупівлі ніяким чином не «призупиняє» виконання договору/договору про закупівлю, а також не унеможливлює внесення змін до договору/договору про закупівлю, оскільки жодною нормою не передбачено таких обмежень. Крім того, якщо моніторинг розпочато, але наявні підстави для звітування про виконання договору про закупівлю, замовник повинен оприлюднювати такий звіт. Публічне законодавство не містить заборон оприлюднювати звіт про виконання договору про закупівлю під час проведення моніторингу органами ДАСУ.

Крок 3. Проведення моніторингу процедури закупівлі

Строк здійснення моніторингу закупівлі не може перевищувати 15 робочих днів з наступного робочого дня від дати оприлюднення повідомлення про початок моніторингу процедури закупівлі в електронній системі закупівель.

Наприклад, якщо повідомлення про початок моніторингу процедури закупівлі оприлюднено в електронній системі закупівель 20.05.2025, то початок проведення моніторингу процедури закупівлі рахується з наступного дня – 21.05.2025 та триватиме 15 робочих днів, у нашому прикладі до 10.06.2025. Але, аудитори ще мають 3 робочі дні для оприлюднення висновку. Тож, можуть бути випадки, коли замовник побачить оприлюднений висновок пізніше, як у нашому прикладу - до  13.06.2025.

Запит замовнику на пояснення. Посадова особа ДАСУ має право через електронну систему закупівель запитувати у замовника пояснення (інформацію, документи) щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі. 

Надання замовником відповіді. Замовник протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення запиту про надання пояснень щодо прийнятих рішень та / або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі, повинен надати відповідні пояснення (інформацію, документи) через електронну систему закупівель. Під час оприлюднення пояснення (інформації) в електронній системі закупівель замовник може завантажити необхідні документи.

Переважно кожен моніторинг супроводжується запитом та такий запит може  бути не один, тому варто переглянути сповіщення електронного майданчика щодо закупівлі.  Звертаємо увагу на фрагменти вимог частини п’ятої статті 8 Закону, а саме: «повинен надати». Як бачимо, законодавство не залишає вибору замовнику, а напряму вимагає подання такої відповіді із поясненнями, інформацію, документами залежно від змісту запиту. 

Ненадання пояснень на запит аудитора чи надання іх із порушення  строків може бути розцінено як адміністративне порушенням передбачене частиною 1 статті 164-14 КУпАП, а саме: ненадання інформації, документів у випадках, передбачених законом або неоприлюднення або порушення строків оприлюднення інформації про закупівлі та тягне за собою накладення штрафу на службових (посадових), уповноважених осіб замовника у розмірі ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (1 700 грн).

Пояснення з власної ініціативи. Замовник наділений правом також оприлюднити пояснення з власної ініціативи стосовно закупівлі, яка моніториться.

Така законодавча можливість є для замовника своєрідним захистом власної позиції та прав. Наприклад, якщо замовника знає практику офісу або аудитора та не погоджуєтесь з нею або ж хоче надати додаткову аргументацію (інформацію) до відповіді на запит, яка вже оприлюднена замовником.

Подання скарги в період здійснення моніторингу. Можливі ситуації, коли паралельно із моніторингом учасник оскаржує дії чи рішення замовника через АМКУ. В такому разі керівник фінансового контролю або його заступник має зупинити рішення органу державного фінансового контролю (проведення моніторингу в цілому) незалежно від предмета та підстави оскарження. Рішення має бути оприлюднене у вигляді повідомлення в електронній системі закупівель. Без прийняття та оприлюднення відповідного рішення моніторинг процедури закупівлі не зупиняється.

Дії замовника на етапі 3: за наявності відповідного запиту до замовника, необхідно протягом трьох робочих днів надати через електронну систему закупівель відповідні пояснення (інформацію, документи). Також замовник може надати під час проведення моніторингу процедури закупівлі пояснення за власної ініціативи, якщо вбачає у цьому необхідність.

Порада замовнику: рекомендую не нехтувати наданням відповіді на відповідний запит до замовника та вчасно надавати відповідь, при цьому обов'язково додавати документи, якщо такі вимагаються у запиті. Якщо є необхідність додатково аргументувати попереднього надану відповідь чи документально підтвердити її замовнику варто скористатися можливістю надати пояснення із власної ініціативи. 

Крок 4. Складання висновку про результати моніторингу процедури закупівлі

За результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником.

У висновку зазначається інформація, що визначена частиною  статті 8 Закону. 

Якщо за результатами моніторингу процедури закупівлі не виявлено порушень законодавства у сфері публічних закупівель, у висновку зазначається інформація про відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

Якщо під час моніторингу, за результатами якого виявлено ознаки порушення законодавства у сфері публічних закупівель, було відмінено тендер чи визнано його таким, що не відбувся, орган державного фінансового контролю зазначає опис порушення без зобов’язання щодо усунення такого порушення.

Якщо за результатами моніторингу процедури закупівлі виявлено ознаки порушення законодавства, вжиття заходів щодо яких не належить до компетенції органу державного фінансового контролю, про це письмово повідомляються відповіднідержавні органи.

Форма висновку та порядок його затверджено наказом Міністерства фінансів України 08.09.2020 № 552.

Дії замовника на етапі 4: відсутні.

Порада: замовник вже не може вплинути на результати висновку. Тому, якщо строк здійснення моніторингу закінчився, замовнику залишається чекати оприлюднення такого висновку та приймати рішення залежно від результату моніторингу.

Крок 5. Оприлюднення в електронній системі закупівель висновку про результати моніторингу процедури закупівлі

Відповідно до частини 6 статті 8 Закону висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

Дії замовника на етапі  5: ознайомитися з висновком та прийняти для рішення щодо подальших дій: усунення порушень у спосіб, що визначений висновком або ж оскарження висновку до суду.

Порада замовнику: перевірити висновок на відповідність вимогам Закону та наказу Міністерства фінансів України 08.09.2020 №  552.

Крок 6. Звернення замовника через електронну систему закупівель за роз’ясненням змісту висновку та його зобов’язань, визначених у висновку

Замовник має право протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення висновку одноразово звернутися до органу державного фінансового контролю за роз’ясненням змісту висновку та його зобов’язань, визначених у висновку.

Дії замовника на етапі  5: відсутні, якщо замовник не має наміру звертатися за роз'ясненнями щодо змісту висновку чи його зобов'язань. В протилежному випадку  підготовка та оприлюднення звернення за роз’ясненням змісту висновку та його зобов’язань.

Порада замовнику: щодо отримання роз'яснень від ДАСУ на звернення дана норма на практиці запрацювала лише зараз. Так, Закон передбачає лише право замовника звернутися за роз'ясненнями, але не передбачає обов'язку ДАСУ надавати відповідь на таке звернення. Замовнику варто врахувати, що звернення не позбавляє обов'язку вчиняти далі дії задля усунення порушень / не вплине на зміст висновку. Тому витрачати час на підготовку звернення за роз'ясненнями доцільно, якщо в подальшому висновок буде оскаржено до суду або ж, до прикладу, замовнику дійсно незрозуміло яким чином можна виконувати ті чи інші зобов'язання.

Крок 7. Усунення замовником порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень або оскарження висновку про результати моніторингу процедури закупівлі до суду

Протягом п’яти робочих днів з дня оприлюднення такого висновку замовник має обрати одну із зазначених дій:

• оприлюднення інформації та/або документів, що свідчать про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку,
• оприлюднення аргументованого заперечення до висновку,
• оприлюднення інформації про причини неможливості усунення виявлених порушень.

Варіант 1. Якщо замовник погоджується із порушеннями, що зафіксовані у висновку та має намір виконати зобов'язання, тоді залежно від виду таких зобов'язань замовник може вчинити дії, що детально описані у матеріалах:

• Виконання висновку аудиторів, яким зобов’язано замовника здійснити заходи, направлені на недопущення встановлених порушень у подальшому, зокрема, шляхом притягнення до відповідальності осіб, якими допущено порушення
• Як виконати висновок моніторингу, яким зобов’язано замовника припинити зобов’язання за договором, в тому числі, застосовуючи відповідні наслідки недійсності / нікчемності договору
• Як виконати висновок моніторингу, яким зобов’язано замовника вжити заходів щодо розірвання договору з дотриманням положень ГКУ та ЦКУ

Далі, у разі підтвердження ДАСУ  факту усунення замовником порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, про що цей аудитором зазначає в електронній системі закупівель протягом п’яти робочих днів з дня оприлюднення замовником відповідної інформації в електронній системі закупівель та  службова (посадова) особа замовника та/або уповноважена особа замовника не притягається до адміністративної відповідальності за порушення законодавства у сфері закупівель з порушень, що були усунуті замовником відповідно до висновку.

Варіант 2. Надати аргументовані заперечення до висновку. Варто зазначити, що таку дії варто вчиняти у разі прийняття рішення щодо оскарження висновку до суду, адже в іншому випадку не зважаючи на надані замовником аргументовані заперечення, орган державного фінансового контролю притягне до адміністративної відповідальності за порушення законодавства у сфері публічних закупівель.

Варіант 3. Надати інформацію про причини неможливості усунення виявлених  порушень. Із цим варіантом ситуація аналогічна, відповідно рекомендую при його обранні оскаржувати висновок до суду, адже Законом чітко визначено, що якщо замовник не усунув визначене у висновку порушення, що призвело до невиконання ним вимог, передбачених цим Законом, а також висновок не оскаржено до суду, орган державного фінансового контролю після закінчення строку на оскарження до суду, визначеного у частині 10 статті 8 Закону, за результатами моніторингу вчиняє дії щодо притягнення до адміністративної відповідальності за порушення законодавства у сфері публічних закупівель;

Варіант 4. Оскаржити висновок до суду. При обранні даного варіанту замовник має вчити наступні дії:

• зазначити в електронній системі закупівель інформацію про оскарження висновку до суду протягом наступного робочого дня з дня його оскарження, такою інформацією може бути позовна заява;
• зазначити в електронній системі закупівель інформацію про відкриття провадження у справі протягом наступного робочого дня з дня отримання інформації про відкриття такого провадження та номер такого провадження. Знайти інформацію про відкриття провадження у справі та його номер замовник може за допомогою Єдиного державного реєстру судових рішень та / або офіційного сайту Судової влади України. У розділі «Справи» обираємо «Стан розгляду справ», вводимо номер справи та отримуємо інформацію про номер провадження.

Подання позову до суду на висновки ДАСУ є ефективним способом відстоювання інтересів замовниками під час здійснення закупівель, яким замовникам варто користуватися. Детальніше про підготовку та  оскарження висновку до суду у статті Оскарження висновку ДАСУ до суду: що варто знати замовникам

Крок 8. Притягнення до адміністративної відповідальності за порушення законодавства у сфері публічних закупівель у разі не усунення визначених у висновку про результати моніторингу процедури закупівлі порушення, що призвело до невиконання ним вимог, передбачених Законом, а також висновок не оскаржено до суду.

Якщо замовник не усунув визначене у висновку порушення, що призвело до невиконання ним вимог, передбачених цим Законом, а також висновок не оскаржено до суду, орган державного фінансового контролю після закінчення строку на оскарження до суду, визначеного у частині десятій цієї статті, за результатами моніторингу вчиняє дії щодо притягнення до адміністративної відповідальності за порушення законодавства у сфері публічних закупівель.

ДАСУ розглядає справи про адміністративні правопорушення, пов’язані з порушенням законодавства про закупівлі (стаття 164-14 КУпАП) та накладає відповідні штрафи самостійно, а саме за такі порушення

• порушення порядку визначення предмета закупівлі
• несвоєчасне надання або ненадання замовником роз’яснень щодо змісту тендерної документації;
• тендерна документація складена не у відповідності із вимогами закону;
• розмір забезпечення тендерної пропозиції, встановлений у тендерній документації, перевищує межі, визначені законом
• неоприлюднення або порушення строків оприлюднення інформації про закупівлі;
• неоприлюднення або порушення порядку оприлюднення інформації про закупівлі, що здійснюються відповідно до положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19)»;
•  ненадання інформації, документів у випадках, передбачених законом;
• порушення строків розгляду тендерної пропозиції.

Наведені порушення тягнуть за собою накладення штрафу на службових (посадових), уповноважених осіб замовника у розмірі ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (1 700 грн).

Судді районних, районних у місті, міських чи міськрайонних судів розглядають справи про адміністративні правопорушення, передбачені  статтею 164-14, а саме

• придбання товарів, робіт і послуг до / без проведення процедур закупівель / спрощених закупівель відповідно до вимог закону;
• застосування конкурентного діалогу або торгів з обмеженою участю, або переговорної процедури закупівлі на умовах, не передбачених законом;
• невідхилення тендерних пропозицій, які підлягали відхиленню відповідно до закону;
• відхилення тендерних пропозицій на підставах, не передбачених законом або не у відповідності до вимог закону (безпідставне відхилення);
• укладення з учасником, який став переможцем процедури закупівлі, договору про закупівлю, умови якого не відповідають вимогам тендерної документації та / або тендерної пропозиції переможця процедури закупівлі;
• внесення змін до істотних умов договору про закупівлю у випадках, не передбачених законом;
• внесення недостовірних персональних даних до електронної системи закупівель та неоновлення у разі їх зміни;
• порушення строків оприлюднення тендерної документації.

Такі порушення тягнуть за собою накладення штрафу на службових (посадових), уповноважених осіб замовника від тисячі п’ятсот до трьох тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (25 500-51 000 грн);

• невиконання рішення Антимонопольного комітету України як органу оскарження за результатами розгляду скарг суб’єктів оскарження, подання яких передбачено законом - тягне за собою накладення штрафу на керівника замовника від двох до п’яти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (34 000-85 000 грн);
• укладення договорів, які передбачають оплату замовником товарів, робіт і послуг до / без проведення процедур закупівель / спрощених закупівель, визначених законом - тягне за собою накладення штрафу на керівника замовника від двох до десяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (34 000-170 000 грн).