Адміністративна відповідальність керівника замовника у публічних закупівлях 

Звертаючись до Закону України «Про публічні закупівлі» (далі – Закон) з урахуванням Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України від 25.12.2015 № 922-VIII «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 № 1178 (далі – Особливості) можна віднайти безліч норм, які потребують обов’язкового виконання під час здійснення замовниками публічних закупівель. В свою чергу невиконання норм законодавства сфери публічних закупівель призводить до притягнення відповідних осіб до відповідальності, в тому числі адміністративної. 

Аналізуючи положення Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі – КУпАП) до адміністративної відповідальності можуть притягнути як уповноважену особу, так і службову (посадову) особу, керівника замовника. І якщо з першим терміном питань не виникає, пропонуємо більш детально розглянути кого відносять до службових (посадових) осіб. 

Що слід розуміти під терміном «службова (посадова) особа»? 

Пропонуємо для початку звернутись до положень Закону, а саме статті 44, згідно якої за порушення вимог, установлених цим Законом та нормативно-правовими актами, прийнятими на виконання цього Закону, уповноважені особи, службові (посадові) особи замовників, службові (посадові) особи та члени органу оскарження, службові (посадові) особи Уповноваженого органу, службові (посадові) особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, службові (посадові) особи органів, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів (обслуговуючого банку), несуть відповідальність згідно із законами України. 

За придбання товарів, робіт і послуг до / без проведення процедур закупівель / спрощених закупівель, відповідно до вимог цього Закону, та укладення договорів, що передбачають оплату замовником товарів, робіт і послуг до / без проведення процедур закупівель / спрощених закупівель, визначених цим Законом, та за порушення вимог цього Закону службові (посадові) особи, уповноважена особа замовника та керівники замовників несуть відповідальність згідно із законами України. 

Отже згідно вищезазначених норм, відповідальність за недотримання вимог Закону з урахуванням Особливостей несуть не лише уповноважена особа, але й службові (посадові) особи, керівники замовників. Тож доцільно зрозуміти хто є службовими (посадовими) особами у розумінні законодавства. 

Відповідь на дане питання можна віднайти у частині 3 статті 18 Кримінального кодексу України, згідно якого службовими особами є особи, які постійно, тимчасово чи за спеціальним повноваженням здійснюють функції представників влади чи місцевого самоврядування, а також постійно чи тимчасово обіймають в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах чи організаціях посади, пов'язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських функцій, або виконують такі функції за спеціальним повноваженням, яким особа наділяється повноважним органом державної влади, органом місцевого самоврядування, центральним органом державного управління із спеціальним статусом, повноважним органом чи повноважною службовою особою підприємства, установи, організації, судом або законом. 

Відповідно керівник юридичної особи – це особа, відомості про яку внесено в Єдиний державний реєстр юридичних осіб, фізичних осіб, а якщо в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань відсутні відомості про керівника юридичної особи - особа, яка виконує повноваження керівника такої юридичної особи. 

З цього можна зробити висновок, що «керівник замовника» є дещо вужчим поняттям у порівнянні з терміном «службова (посадова особа)». В той же час керівник замовника також є службовою (посадовою) особою у розумінні законодавства. 

Хто має право притягнути керівника до адміністративної відповідальності? 

У відповідності до норм пункту 1 частини 1 статті 255 КУпАП, у справах про адміністративні правопорушення, що розглядаються органами, зазначеними в статтях 218 - 221 цього Кодексу, протоколи про правопорушення мають право складати уповноважені на те посадові особи: 

• органів державного фінансового контролю; 
• Рахункової палати. 

Окрім цього згідно вимог статті 221 КУпАП, судді районних, районних у місті, міських чи міськрайонних судів розглядають справи про адміністративні правопорушення, передбачені частинами 3-6 статті 164-14 цього Кодексу. 

За які правопорушення та в які строки може бути притягнутий до відповідальності керівник замовника у відповідності до статті 164-14 КУпАП 

Порушення, відображені у частині 3 статті 164-14 КУпАП

Порушення	Відповідальність	Строки притягнення до відповідальності (з урахуванням змін до статті 38 КУпАП)
Придбання товарів, робіт і послуг до / без проведення процедур закупівель / спрощених закупівель відповідно до вимог закону; застосування конкурентного діалогу або торгів з обмеженою участю, або переговорної процедури закупівлі на умовах, не передбачених законом; невідхилення тендерних пропозицій, які підлягали відхиленню відповідно до закону; відхилення тендерних пропозицій на підставах, не передбачених законом або не у відповідності до вимог закону (безпідставне відхилення); укладення з учасником, який став переможцем процедури закупівлі, договору про закупівлю, умови якого не відповідають вимогам тендерної документації та / або тендерної пропозиції переможця процедури закупівлі; внесення змін до істотних умов договору про закупівлю у випадках, не передбачених законом; внесення недостовірних персональних даних до електронної системи закупівель та неоновлення у разі їх зміни; порушення строків оприлюднення тендерної документації	тягнуть за собою накладення штрафу на службових (посадових), уповноважених осіб замовника від тисячі п’ятсот до трьох тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (25 500 - 51 000 гривень)	Адміністративне стягнення за вчинення правопорушень, передбачених частинами третьою – шостою статті 164-14 цього Кодексу, може бути накладено протягом одного року з дня його виявлення, але не пізніше двох років з дня його вчинення.

Звертаємо увагу, що до більшості із вищезазначених порушень призводить рішення уповноваженої особи, в той же час керівник може вплинути на нього. Водночас внесення змін до істотних умов договору про закупівлю у випадках, не передбачених законом, відбувається шляхом підписання додаткової угоди керівником замовника (або іншою особою, на котру покладено такі повноваження). 

У відповідності до пункту 19 Особливостей, істотні умови договору про закупівлю, укладеного відповідно до пунктів 10 і 13 (крім підпунктів 13 та 15 пункту 13) цих особливостей, не можуть змінюватися після його підписання до виконання зобов'язань сторонами в повному обсязі, крім випадків, передбачених у цьому пункті. 

/заголовок до прихованого тексту/ Перелік випадків, в яких можливо внести зміни до умов договору про закупівлю, керуючись нормами пункту 19 Особливостей. 

/прихований текст/ 1) зменшення обсягів закупівлі, зокрема з урахуванням фактичного обсягу видатків замовника; 

2) погодження зміни ціни за одиницю товару в договорі про закупівлю у разі коливання ціни такого товару на ринку, що відбулося з моменту укладення договору про закупівлю або останнього внесення змін до договору про закупівлю в частині зміни ціни за одиницю товару. Зміна ціни за одиницю товару здійснюється пропорційно коливанню ціни такого товару на ринку (відсоток збільшення ціни за одиницю товару не може перевищувати відсоток коливання (збільшення) ціни такого товару на ринку) за умови документального підтвердження такого коливання та не повинна призвести до збільшення суми, визначеної в договорі про закупівлю на момент його укладення; 

3) покращення якості предмета закупівлі за умови, що таке покращення не призведе до збільшення суми, визначеної в договорі про закупівлю; 

4) продовження строку дії договору про закупівлю та/або строку виконання зобов'язань щодо передачі товару, виконання робіт, надання послуг у разі виникнення документально підтверджених об'єктивних обставин, що спричинили таке продовження, у тому числі обставин непереборної сили, затримки фінансування витрат замовника, за умови, що такі зміни не призведуть до збільшення суми, визначеної в договорі про закупівлю; 

5) погодження зміни ціни в договорі про закупівлю в бік зменшення (без зміни кількості (обсягу) та якості товарів, робіт і послуг); 

6) зміни ціни в договорі про закупівлю у зв'язку з зміною ставок податків і зборів та/або зміною умов щодо надання пільг з оподаткування - пропорційно до зміни таких ставок та/або пільг з оподаткування, а також у зв'язку із зміною системи оподаткування пропорційно до зміни податкового навантаження внаслідок зміни системи оподаткування; 

7) зміни встановленого згідно із законодавством органами державної статистики індексу споживчих цін, зміни курсу іноземної валюти, зміни біржових котирувань або показників Platts, ARGUS, регульованих цін (тарифів), нормативів, середньозважених цін на електроенергію на ринку «на добу наперед», що застосовуються в договорі про закупівлю, у разі встановлення в договорі про закупівлю порядку зміни ціни; 

8) зміни умов у зв'язку із застосуванням положень частини шостої статті 41 Закону; 

9) зменшення обсягів закупівлі та/або ціни згідно з договорами про закупівлю робіт з будівництва об'єктів нерухомого майна відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 25 квітня 2023 р. № 382 «Про реалізацію експериментального проекту щодо відновлення населених пунктів, які постраждали внаслідок збройної агресії Російської Федерації», якщо розроблення проектної документації покладено на підрядника, після проведення експертизи та затвердження проектної документації в установленому законодавством порядку. 

Отже, якщо замовником внесено зміни до істотних умов договору про закупівлю у випадках, не передбачених пунктом 19 Особливостей, то за такого роду порушення передбачено накладення штрафу на службову (посадову) особу у розмірі, визначеному частиною 3 статті 164-14 КУпАП – від 25,5 до 51,0 тис. гривень. 

Приклади таких порушень: збільшення обсягів закупівлі, зменшення строку дії договору про закупівлю, збільшення ціни за одиницю товару без відповідного документального підтвердження, тощо. Ще один з можливих випадків розглянемо на прикладі судового рішення. 

Окрім цього звертаємо увагу, що порушення «придбання товарів, робіт і послуг до / без проведення процедур закупівель / спрощених закупівель відповідно до вимог закону», відображене у частині 3 статті 164-14 КУпАП, перегукується із порушенням, відображеним у частині 6 статті 164-14, а саме «Укладення договорів, які передбачають оплату замовником товарів, робіт і послуг до / без проведення процедур закупівель / спрощених закупівель, визначених законом». Тож пропонуємо розглянути рішення суду щодо схожого питання. 

Отож судом встановлено, що замовником одночасно вчинено два порушення. В той же час суд постановив притягнути виконуючого обов’язки директора до адміністративної відповідальності у вигляді штрафу за порушення, що є більш серйозним, тобто такому, що передбачене у частині 6 статті 164-14 КУпАП. 

Порушення, відображені у частині 5 статті 164-14 КУпАП

Порушення	Відповідальність	Строки притягнення до відповідальності (з урахуванням змін до статті 38 КУпАП)
Невиконання рішення Антимонопольного комітету України як органу оскарження за результатами розгляду скарг суб’єктів оскарження, подання яких передбачено законом	тягне за собою накладення штрафу на керівника замовника від двох до п’яти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (34 000 - 85 000 гривень)	Адміністративне стягнення за вчинення правопорушень, передбачених частинами третьою – шостою статті 164-14 цього Кодексу, може бути накладено протягом одного року з дня його виявлення, але не пізніше двох років з дня його вчинення.

Керуючись вимогами частини 22 статті 18 Закону, рішення органу оскарження набирають чинності з дня їх прийняття та є обов'язковими для виконання замовниками, особами, яких вони стосуються. Якщо рішення органу оскарження, прийняте за результатами розгляду органу оскарження, не було оскаржене до суду, таке рішення має бути виконано не пізніше 30 днів з дня його прийняття органом оскарження. 

З цього можна зробити висновок, що відповідальність, відображена у частині 5 статті 164-14 КУпАП, напряму пов’язана із недотриманням вищезазначених положень частини 22 статті 18 Закону. 

В той же час частиною 23 статті 18 Закону визначено, що рішення органу оскарження може бути оскаржене суб'єктом оскарження, замовником до окружного адміністративного суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, протягом 30 днів з дня його оприлюднення в електронній системі закупівель. 

З вищезазначеного можна дійти до висновку, що притягнути до відповідальності можна керівника замовника, якщо рішення Антимонопольного комітету щодо закупівлі такого замовника не було виконане, а також не було оскаржене до суду. 

Відповідно норми частини 22 статті 18 Закону стосуються виключно тих рішень Органу Оскарження, які не оскаржувались у судовому порядку. Якщо таке рішення було оскаржене до окружного адміністративного суду, то порушення, визначене у частині 5 статті 164-14 КУпАП, відсутнє. 

Також звертаємо увагу, що в судовій практиці можуть бути наявні й випадки, коли за порушення, визначені у частині 5 статті 164-14, притягують до відповідальності не керівника, а уповноважену особу. Проте вони є радше винятком з правил, аніж самим правилом. 

В той же час звертаючись до частини 5 статті 164-14 КУпАП, невиконання рішення Антимонопольного комітету України як органу оскарження за результатами розгляду скарг суб’єктів оскарження, подання яких передбачено законом тягне за собою накладення штрафу на керівника замовника від двох до п’яти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Отже в даній нормі відсутнє формулювання «службова (посадова) особа», натомість чітко визначено особу, на які накладається штраф, а саме керівник замовника. 

Порушення, відображені у частині 6 статті 164-14 КУпАП

Порушення	Відповідальність	Строки притягнення до відповідальності (з урахуванням змін до статті 38 КУпАП)
Укладення договорів, які передбачають оплату замовником товарів, робіт і послуг до/без проведення процедур закупівель/спрощених закупівель, визначених законом	тягне за собою накладення штрафу на керівника замовника від двох до десяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (34 000 - 170 000 гривень)	Адміністративне стягнення за вчинення правопорушень, передбачених частинами третьою – шостою статті 164-14 цього Кодексу, може бути накладено протягом одного року з дня його виявлення, але не пізніше двох років з дня його вчинення.

Згідно пункту 5 Особливостей, забороняється придбання замовниками товарів, робіт і послуг до / без проведення процедури закупівлі відкриті торги / використання електронного каталогу (у разі закупівлі товару), визначеної цими особливостями, та укладення договорів про закупівлю, які передбачають оплату замовником товарів, робіт і послуг до / без проведення процедури закупівлі відкриті торги / використання електронного каталогу (у разі закупівлі товару), визначеної цими особливостями (крім випадків, передбачених пунктами 9 і 13 цих особливостей). 

Також керуючись абзацом 3 пункту 17 Особливостей, забороняється укладення договорів про закупівлю, що передбачають оплату замовником товарів, робіт і послуг до / без проведення відкритих торгів / використання електронного каталогу, крім випадків, передбачених цими особливостями. 

Приклад неправомірного застосування пункту 11 Особливостей: Замовником укладено прямий договір на офісне приладдя вартістю 250 тис. гривень. Враховуючи вартісні межі, відображені у пункті 10 Особливостей, закупівля товарів, вартістю понад 100 тис. гривень (включно), відбувається шляхом застосування відкритих торгів у порядку, визначеному пунктом 12-1 цих особливостей або розділом «Порядок проведення відкритих торгів» цих особливостей, та / або шляхом використання електронного каталогу. Відповідно укладення прямого договору в даному випадку є порушенням законодавчих норм та відповідає порушенню, відображеному у частині 6 статті 164-14 КУпАП. 

Як бачимо, укладення прямих договорів у випадках не передбачених законодавством суперечить вимогам Закону із врахуванням Особливостей. Тож за такого роду дії передбачена адміністративна відповідальність у вигляді накладення штрафу на керівника замовника у розмірі від 34 до 170 тис. гривень. 

Нагадуємо, що під час укладення договору / договору про закупівлю ключову роль відіграє підписант такого договору. У більшості випадків це керівник замовника, в окремих – інша посадова особа, на яку покладено такий обов’язок згідно розпорядчого рішення керівника замовника. Відповідно уповноважена особа не може відповідати за факт неправомірного укладення договору / договору про закупівлю, так як не приймає остаточного рішення щодо укладення та підписання такого договору. 

Окрім цього у пункті 6 Особливостей передбачено, що замовник не має права ділити предмет закупівлі на частини з метою уникнення проведення процедури закупівлі відкриті торги / використання електронного каталогу (у разі закупівлі товару), визначеної цими особливостями. 

Приклад неправомірного поділу предмета закупівлі: На початку року замовником укладено прямий договір на закупівлю ноутбуків, вартістю 65 тис. гривень. У квітні замовником прийнято рішення про укладення ще одного прямого договору на закупівлю ноутбуків, вартістю 85 тис. гривень. В той же час така потреба не визначена замовником як додаткова або нагальна та проводилась у плановому порядку. Отож замовник свідомо поділив предмет закупівлі на дві окремих закупівлі, вартість кожної з яких є меншою 100 тис. гривень. В той же час з моменту укладення останнього прямого договору, сумарна річна вартість предмета закупівлі ноутбуків перевищила вартісні межі, відображені у пункті 10 Особливостей, в зв’язку з чим обидва прямі договори укладені із порушенням законодавчих норм. Дії керівника в такому випадку підпадають під порушення, визначене у частині 6 статті 164-14 КУпАП. 

Також розглянемо приклади судових рішень щодо притягнення до відповідальності керівника замовника за порушення, відображені у частині 6 статті 164-14 КУпАП. 

Замовником згідно інформації, що міститься у вищезазначеному рішенні, укладено протягом одного періоду (календарного року) відразу декілька договорів всупереч законодавчим нормам, що й призвело до притягнення керівника замовника до адміністративної відповідальності у відповідності до частини 6 статті 164-14 КУпАП. 

Якщо у попередньому рішення розглядалось укладення прямих договорів у відповідності до пункту 11 Особливостей, то в останньому – порушено вимоги пункту 13 Особливостей. Враховуючи вищезазначене варто підсумувати, що за укладення прямого договору (відповідно до пункту 11 Особливостей) чи договору про закупівлю (скеровуючись до пункту 9 або пункту 13 Особливостей) у випадках, не передбачених законодавством, на керівника може накладатися штраф, передбачений частиною 6 статті 164-14 КУпАП у розмірі від 34 до 170 тис. гривень. 

Додаткові моменти, на які варто звернути увагу

Звертаючись до частини 12 статті 212-3 КУпАП (у редакції від 14.06.2025): 

Порушення	Відповідальність	Строки притягнення до відповідальності (з урахуванням змін до статті 38 КУпАП)
Неоприлюднення, несвоєчасне оприлюднення інформації, оприлюднення недостовірної, неточної або неповної інформації, обов’язкове оприлюднення якої передбачено Законом України «Про відкритість використання публічних коштів»	тягнуть за собою накладення штрафу на посадових осіб від п’ятдесяти до сімдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (850 - 1 190 гривень)	Адміністративне стягнення за вчинення правопорушень, передбачених частинами дванадцятою і тринадцятою статті 212-3 цього Кодексу, може бути накладено протягом одного року з дня його вчинення.

Нагадуємо, що Закон України «Про відкритість використання публічних коштів» визначає умови та порядок забезпечення доступу до інформації про використання публічних коштів розпорядниками та одержувачами коштів державного і місцевих бюджетів, суб’єктами господарювання державної і комунальної власності, фондами загальнообов’язкового державного пенсійного та соціального страхування. 

Мова йде про оприлюднення відповідної інформації на Єдиному веб-порталі використання публічних коштів за посиланням: https://spending.gov.ua/new/. Більше того цьогоріч було внесено зміни до КУпАП, якими передбачено відповідальність за невиконання норм Закону України «Про відкритість використання публічних коштів». Тематика роботи на Єдиному веб-порталі використання публічних коштів детальніше описана у матеріалі «Що слід розуміти під інформацією про використання публічних коштів та короткий алгоритм оприлюднення інформації на Є-Data». 

Підсумки 

Аналізуючи норми чинного законодавства, за відповідний ряд дій або бездіяльність керівника замовника може бути притягнуто до відповідальності, в тому числі адміністративної. 

Звертаючись до положень статті 164-14 КУпАП, керівник замовника може бути притягнутий до адміністративної відповідальності за такі порушення вимог закупівельного законодавства: 

• Придбання товарів, робіт і послуг до / без проведення процедур закупівель / спрощених закупівель відповідно до вимог закону; внесення змін до істотних умов договору про закупівлю у випадках, не передбачених законом – відповідно до частини 3 статті 164-14 КУпАП у вигляді накладення штрафу в розмірі від тисячі п’ятсот до трьох тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян; 
• Невиконання рішення Антимонопольного комітету України як органу оскарження за результатами розгляду скарг суб’єктів оскарження, подання яких передбачено законом – відповідно до частини 5 статті 164-14 КУпАП у вигляді накладення штрафу в розмірі від двох до п’яти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян; 
• Укладення договорів, які передбачають оплату замовником товарів, робіт і послуг до / без проведення процедур закупівель / спрощених закупівель, визначених законом – відповідно до частини 6 статті 164-14 КУпАП у вигляді накладення штрафу в розмірі від двох до десяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. 

Окремо звертаємо увагу, що відповідно до норм частини 12 статті 212-3 КУпАП (в оновленій редакції від 14.06.2025), неоприлюднення, несвоєчасне оприлюднення інформації, оприлюднення недостовірної, неточної або неповної інформації, обов’язкове оприлюднення якої передбачено Законом України «Про відкритість використання публічних коштів» тягнуть за собою накладення штрафу на посадових осіб від п’ятдесяти до сімдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.