Закупівля продуктів харчування та послуг з харчування

Одним із найбільш важливих предметів закупівель для значної частини замовників є закупівля продуктів харчування або послуг із харчування. Тому сьогодні розглянемо особливості здійснення таких закупівель, зокрема розглянемо якими нормативно-правовими актами повинні керуватися замовники визначаючи предмет закупівлі та готуючи тендерну документацію та особливості визначення предмета закупівлі.

Нормативно-правові акти, якими повинні керуватися замовники

• Закон України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів»;
• Закон України «Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров’я та благополуччя тварин»;
• Закон України «Про дошкільну освіту»;
• Закон України «Про повну загальну середню освіту»;
• Постанова Кабміну від 24.03.2021 № 305 «Про затвердження норм та Порядку організації харчування у закладах освіти та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку»;
• Наказ Мінекономіки від 30.10.2020  № 2208 «Про затвердження Методичних рекомендацій щодо методології особливостей здійснення закупівель у сфері організації харчування в закладах освіти»;
• Постанова Кабміну від 02.02.2011 № 116 «Порядок надання послуг з харчування дітей у дошкільних, учнів у загальноосвітніх та професійно-технічних навчальних закладах, операції з надання яких звільняються від обкладення податком на додану вартість»;
• Постанова Кабміну від 13.03.2002 № 324 «Про затвердження натуральних добових норм харчування в інтернатних установах, навчальних та санаторних закладах сфери управління Міністерства соціальної політики»;
• Наказ Міністерства охорони здоров’я України від 03.09.2017 № 1073 «Про затвердження Норм фізіологічних потреб населення України в основних харчових речовинах і енергії»;
• Наказ Міністерства охорони здоров’я України від 20.02.2013 № 144 «Про затвердження Державних санітарних норм та правил»;
• Наказ Міністерства охорони здоров’я України від 23.07.2002 № 280 «Щодо організації проведення обов'язкових профілактичних медичних оглядів працівників окремих професій, виробництв і організацій, діяльність яких пов'язана з обслуговуванням населення і може призвести до поширення інфекційних хвороб».

Визначення предмета закупівлі

Визначати предмет закупівлі замовники повинні у відповідності до положень Закону України «Про публічні закупівлі» та наказу Мінекономіки від 15.04.2020 № 708 «Про затвердження Порядку визначення предмета закупівлі». Водночас деякі замовники обирають закупівлі самих продуктів харчування, а інші здійснюють закупівлі послуг з харчування.

Так, закуповуючи продукти харчування замовники можуть обирати один із кодів, які, зокрема визначені в наступних групах:

• 03000000-1* — Сільськогосподарська, фермерська продукція, продукція рибальства, лісництва та супутня продукція;
• 15000000-8* — Продукти харчування, напої, тютюн та супутня продукція.

* Нагадаємо, що предмет закупівлі товарів визначається замовником за показником четвертої цифри Єдиного закупівельного словника.

Водночас закуповуючи послуги з харчування, в Єдиному закупівельному словнику можна обрати наступні коди:

• 55510000-8 - Послуги їдалень;
• 55520000-1 - Кейтерингові послуги;
• 55320000-9 - Послуги з організації харчування.

При цьому, яким чином обирати замовникам зазначені коди при закупівлі послуг з харчування? В даному випадку потрібно насамперед з’ясувати, що означають зазначені види послуг – кейтерингові послуги, послуги їдалень та послуги з організації харчування.

Якщо звернутися до законодавчих норм, то знаходимо визначення кейтерингу та / або кейтерингових послуг.

Так, у постанові Кабміну від 24.03.2021 № 305 «Про затвердження норм та Порядку організації харчування у закладах освіти та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку» кейтеринг - спосіб організації харчування здобувачів освіти / дітей, що передбачає доставку і реалізацію готових страв, виготовлених без використання матеріально-технічної бази закладу освіти або закладу оздоровлення та відпочинку оператором ринку харчових продуктів, який здійснює постачання послуг з харчування

Якщо звернутися до ДСТУ 4281:2004 «Заклади ресторанного господарства. Класифікація», то в групі стандарту 4.4 «Постачання їжі, приготованої централізовано, для споживання в інших місцях», містяться такі види підприємств ресторанного господарства: 4.4.1 фабрику-заготівельню, 4.4.2 фабрику-кухню, 4.4.3 домову кухню, 4.4.4 ресторан за спеціальними замовленнями (catering).

Також в даному стандарті «ресторан за спеціальними замовленнями (catering)» визначений як заклад ресторанного господарства, призначений готувати і постачати готову їжу та організовувати обслуговування споживачів в інших місцях за спеціальними замовленнями. А також зазначено, що такі заклади можуть обслуговувати банкети, фірмові прийоми, ділові зустрічі, весілля та інші свята у залах, офісах, на природі, під тентами тощо.

З огляду на викладене робимо висновок, що обирати код ДК:021:2015:55520000-1 - Кейтерингові послуги, слід у тому випадку, коли замовник здійснює закупівлю саме постачання їжі, яка є приготованою централізовано в одному місці, а потім постачається для споживання в іншому місці.

В свою чергу, розглядаючи код ДК:021:2015:55510000-8 - Послуги їдалень, слід звернутися до пункту 3.23 ДСТУ 4281:2004, де визначено, що їдальня — це заклад ресторанного господарства (далі — РГ) для обслуговування певного контингенту споживачів із різноманітним асортиментом продукції власного виробництва і закупних товарів, в якому страви можуть надавати у вигляді скомплектованих раціонів харчування. Функціонує, як правило, за місцем роботи споживачів, у навчальних закладах, військових підрозділах, лікувальних та оздоровчих закладах, відділеннях лікарень, закладах соціальної підтримки малозабезпечених верств населення тощо. В їдальнях можуть функціонувати зали оздоровчого, лікувального та лікувально-профілактичного призначення. Як спеціалізовані їдальні розрізняють дієтичні їдальні.

Відповідно код ДК:021:2015:55510000-8 - Послуги їдалень, слід обирати у випадках, коли надання послуг буде надаватися безпосередньо в їдальні, тобто в окремій будівлі, виконавцем послуг. Зокрема, весь процес надання послуг з харчування – приготування їжі працівниками виконавця та споживання споживачами відбувається в їдальні, і, до прикладу, в їдальні замовника.

Даної позиції, щодо розмежування зазначених видів послуг дотримується суд, що розглянемо в наступній судовій справі. 

Постанова Верховного суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду по справі №160/5735/19 від 23.04.2020

Витяг з постанови суду: предметом закупівлі Позивача (ідентифікатор закупівлі UА-2019-04-01-000589-с) є послуги Класифікація за ДК 021:2015: 55510000-8 - Послуги їдалень (Послуги з організації комплексного 5-ти разового вітамінізованого, калорійного харчування дітей віком від 8 до 15 років). Код ДК обрано відповідно до національного класифікатора України ДК 021:2015 «Єдиний закупівельний словник», затвердженого наказом Мінекономіки від 23.12.2015 № 1749, за показником четвертої цифри основного словника та зазначено у дужках конкретну назву послуги, що в свою чергу ніяким чином не суперечить вимогам абзацу другого частини першої розділу 11 Порядку визначення предмета закупівлі, затвердженого наказом Мінекономіки від 17.03.2016 № 454 із змінами.

Згідно висновку контролюючого органу зазначено, що позивач мав би обрати інший код класифікації за ДК 021:2015.

Проте колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, що  такі  твердження  є необґрунтованими та помилковими.

В даному випадку необхідно враховувати, де будуть надаватися та споживатися послуги. Послуги надаються замовнику в окремо розташованій будівлі - їдальні, яка для цього належним чином облаштована. Працівники учасника торгів - виконавця послуг за договором послуги виконують в приміщенні їдальні (закуповують продукти харчування, які зберігають в пристосованих для цього приміщеннях їдальні, готують їжу (виробляють продукцію харчування), організовують процес самого харчування (вживання їжі), прибирають, миють посуд та інше обладнання, що використовують при наданні послуг і виконують інші дії для належного надання послуг). Весь процес організації харчування відбувається в одному приміщенні їдальні, яке для цього було створене та облаштоване.

Згідно з пунктом 5.9 ДСТУ 3862-99, їдальня - заклад РГ для обслуговування певного контингенту споживачів з різноманітним асортиментом продукції власного виробництва і закупних товарів, в якому страви можуть надавати у вигляді скомплектованих раціонів харчування. Примітка. Функціонує, як правило, за місцем роботи споживачів, у навчальних закладах, військових підрозділах, лікувальних та оздоровчих закладах, відділеннях лікарень, закладах соціальної підтримки малозабезпечених верств населення тощо. В їдальнях можуть функціонувати зали оздоровчого, лікувального та лікувально-профілактичного призначення. В якості спеціалізованих їдалень розрізняють дієтичні їдальні.

Обираючи клас ДК з поміж інших класів, крім іншого, при визначенні термінів та понять позивач брав до уваги та керувався Державними стандартами України (ДСТУ) - стандарти, розроблені відповідно до чинного законодавства України, що встановлюють для загального і багаторазового застосування правила, загальні принципи або характеристики, які стосуються діяльності чи її результатів, з метою досягнення оптимального ступеня впорядкованості, розроблені на основі консенсусу та затверджені уповноваженим органом.

Натомість, кейтеринг, як на цьому наполягає контролюючий орган, передбачає постачання їжі, приготованої централізовано, для споживання в інших місцях та охоплює: фабрику-заготівельню; фабрику-кухню; домову кухню; ресторан за спеціальними замовленнями (catering). Тобто, передбачається, що їжа готується централізовано в одному місці, а потім постачається в інше місце, де вона буде споживатися. Що фактично не передбачалося та не відбувається за даною закупівлею.

Враховуючи викладене, зазначений контролюючим органом ДК 021:2015 «Єдиний закупівельний словник», клас «55520000-1 «Кейтерингові послуги», який за п`ятою цифрою визначення має категорію «55523000-2 «Кейтерингові послуги для інших підприємств або установ» фактично не відповідає дійсним обставинам, так як їжа не буде готуватися де-інде та доставлятися до закладу відпочинку замовника у приготованому для споживання вигляді.

Необхідно зауважити, що їдальня в закладі відпочинку замовника, це повноцінний заклад громадського харчування, де організовується та здійснюється повний цикл харчування певного кола осіб, у даному випадку - дітей віком від 8 до 15 років. До того ж, обраний Позивачем код ДК відповідає досягнутому за проведеною закупівлею результату - організації комплексного 5-ти разового вітамінізованого, калорійного харчування дітей віком від 8 до 15 років.

З огляду на  викладене, висновок про порушення абзацу 2 частини 1 розділу II Порядку визначення предмета закупівлі, затвердженого наказом Мінекономіки від 17.03.2016 № 454 закупівлі є хибним, а відповідач відповідно прийшов до помилкових висновків про допущення позивачем порушень в частині визначення коду класифікації за предмет закупівлі.

В свою чергу, в інших випадках, зокрема, коли надання послуг з харчування не буде надаватися в їдальнях та не будуть надаватися кейтерингові послуг замовники можуть обирати код ДК:021:55320000-9 - Послуги з організації харчування.

Рекомендації Мінекономіки щодо закупівлі послуг з харчування

З огляду на важливість закупівлі продуктів харчування та послуг з харчування Мінекономіки в одному із своїх листів надало рекомендації щодо закупівель зазначених предметів закупівель.

Витяг з Листа Мінекономіки від 05.11.2019 № 3801-05/45742-06 «Щодо закупівлі послуг з харчування»

Впродовж останніх трьох років на території України санітарно-епідемічна ситуація щодо групових захворювань на гострі кишкові інфекції, харчові отруєння залишалася напруженою.

У 2019 під наглядом Держпродспоживслужби знаходиться 29 244 суб’єкти освітньої діяльності, у тому числі 12 167 дошкільних навчальних закладів (ЗДО), 15 831 заклад загальної середньої освіти та 1 246 вищих навчальних закладів І–ІІ ступеня акредитації (професійні технікуми, коледжі, училища).

Під час підготовки до початку нового 2019 / 2020 навчального року посадовими особами територіальних органів Держпродспоживслужби взято участь у проведенні 16 340 обстежень закладів освіти з питань дотримання вимог санітарного законодавства. За результатами проведених перевірок порушення вимог санітарного законодавства встановлено у 6 248 закладах освіти, що склало 38 % (майже у кожному третьому закладі).

Впродовж оздоровчої кампанії 2019 року Держпродспоживслужбою проведено 9 892 обстеження (перевірок) закладів оздоровлення та відпочинку дітей на предмет дотриманням вимог санітарного законодавства. Порушення встановлені на 2 845 перевірених об’єктах, що склало 30 %, тобто у кожному третьому закладі.

Серед основних порушень виявлено: відсутність державної реєстрації операторів ринку, систематичне порушення зберігання харчових продуктів та відсутність документів, що засвідчують їх якість і безпеку, недостатній контроль за організацією харчування дітей.

Відносини між органами виконавчої влади, операторами ринку харчових продуктів та споживачами харчових продуктів, порядок забезпечення безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, що виробляються, перебувають в обігу, ввозяться (пересилаються) на митну територію України та/або вивозяться (пересилаються) з неї, регламентовано Законом України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» (далі — Закон про безпечність).

Так, відповідно до Закону про безпечність суб’єкти господарювання, які провадять діяльність з метою або без мети отримання прибутку та в управлінні яких перебувають потужності, на яких здійснюється первинне виробництво, виробництво, реалізація та / або обіг харчових продуктів та / або інших об’єктів санітарних заходів (крім матеріалів, що контактують з харчовими продуктами), є операторами ринку харчових продуктів та несуть відповідальність за дотримання вимог законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів.

Крім того, відповідно до частини 8 статті 20 Закону про безпечність операторам ринку забороняється здійснювати обіг харчових продуктів, отриманих з потужностей, що не пройшли державної реєстрації або не отримали експлуатаційного дозволу відповідно до Закону про безпечність, та / або використовувати такі харчові продукти у виробництві інших харчових продуктів.

У той же час, відносини у сфері публічних закупівель регулюються Законом України «Про публічні закупівлі» (далі — Закон), який установлює правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади.

Вимоги до предмета закупівлі та кваліфікаційні вимоги до учасника визначаються замовником у тендерній документації, порядок складання якої визначено статтею 22 Закону.

Зокрема, замовник установлює один або декілька з таких кваліфікаційних критеріїв, як наявність обладнання та матеріально-технічної бази, наявність працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід, наявність документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного договору, а також перелік документів, що підтверджують інформацію учасників про відповідність їх таким критеріям.

Крім того, пунктом 3 статті 22 Закону визначено, що тендерна документація може містити також іншу інформацію відповідно до законодавства, яку замовник вважає за необхідним до неї включити.

З метою поліпшення санітарно-епідеміологічної ситуації щодо групових захворювань на гострі кишкові інфекції, харчові отруєння вважаємо за доцільне замовникам (незалежно від форми власності) при складанні тендерної документації для закупівлі продуктів харчування та / або послуг з організації харчування для навчальних, оздоровчих та дошкільних закладів враховувати положення Закону про безпечність.

Підсумки

1. Закупівля продуктів харчування або послуг із харчування є предметом закупівлі, який має свої специфічні особливості, які визначені у вимогах певних нормативно-правових актів та яких замовники та учасники закупівель повинні дотримуватись при здійсненні закупівель.

2. Здійснюючи закупівлі продуктів харчування або послуг з харчування замовники та учасники повинні дотримуватися вимог численних нормативно-правових актів.

3. Визначаючи предмет закупівлі розглядуваних товарів та послуг замовники можуть обирати наступні коди Єдиного закупівельного словника:

• 03000000-1* - Сільськогосподарська, фермерська продукція, продукція рибальства, лісництва та супутня продукція;
• 15000000-8* - Продукти харчування, напої, тютюн та супутня продукція;
• 55510000-8 - Послуги їдалень;
• 55520000-1 - Кейтерингові послуги;
• 55320000-9 - Послуги з організації харчування.

* Нагадаємо, що предмет закупівлі товарів визначається замовником за показником четвертої цифри Єдиного закупівельного словника.