Закупівля охоронних послуг: що врахувати при здійснення закупівель

Правові засади охоронних послуг

Правове регулювання охоронних послуг здійснюється кількома нормативно-правовими актами:

• Законом України «Про охоронну діяльність» (далі - Закон про охорону);
• Постановою Кабміну від 18.11.2015№960 «Про затвердження Ліцензійних умов провадження охоронної діяльності» (далі - Постанова № 960);
• Постановою Кабміну від 11.02.2013 № 97 «Про затвердження переліку спеціальних засобів, придбання, зберігання та використання яких здійснюється суб’єктами охоронної діяльності» (далі -Постанова № 97);
• Постановою Кабміну від 21.11.2018 № 975 «Про затвердження категорій об’єктів державної форми власності та сфер державного регулювання, які підлягають охороні органами поліції охорони на договірних засадах».

Так, Закон про охорону визначає організаційно-правові принципи здійснення господарської діяльності у сфері надання послуг з охорони власності та громадян. Окрім цього, в даному Законі міститься визначення охоронної діяльності - надання послуг з охорони власності та громадян. Водночас стаття 5 Закону про охорону виділяє наступні види охоронних послуг:

1. охорона майна громадян;
2. охорона майна юридичних осіб;
3. охорона фізичних осіб.

При цьому, конкретний склад та спосіб надання охоронних послуг залежатимуть від об’єкта охорони, умов закупівлі та потреб замовника.

Суб’єкти, які надають послуги з охорони

При виборі контрагента, який виконуватиме умови договору про закупівлю за результатами здійснення закупівлі, замовникам варто врахувати, що законодавство визначає певний перелік вимог до таких суб’єктів. Зокрема, в статті 5 Закону про охорону йдеться, що суб'єкт охоронної діяльності на підставі отриманої у встановленому порядку ліцензії надає такі охоронні послуги.

Отож, у відповідності до наведених норм здійснювати охоронну діяльність суб’єкти господарювання можуть виключно на підставі ліцензії.

Водночас стаття 7 Закону про охорону передбачає, що ліцензування охоронної діяльності здійснюється у порядку, визначеному Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності».

В свою чергу, правове регулювання ліцензування охоронних послуг здійснюється Постановою № 960, в якій визначено вичерпний перелік документів, що додаються до заяви про отримання ліцензії на провадження охоронної діяльності (далі - ліцензія), а також організаційні, кадрові і технологічні вимоги до матеріально-технічної бази ліцензіата, обов’язкові для виконання під час провадження охоронної діяльності.

Разом з тим, при формуванні вимог до суб’єктів господарювання замовникам слід враховувати положення Постанови Кабміну від 18.03.2022 2022 № 314 «Деякі питання забезпечення провадження господарської діяльності в умовах воєнного стану», яка надає право на провадження певних видів господарської діяльності на підставі декларації про провадження господарської діяльності.

Важливі моменти при формуванні тендерної документації

Згідно абзацу 1 пункту 28 Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 № 1178 (далі — Особливості) тендерна документація формується замовником відповідно до вимог статті 22 Закону з урахуванням цих особливостей. 

Отож, формувати тендерну документацію замовники повинні на підставі норм Особливостей та статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі».

В свою чергу, при формування тендерної документації для закупівлі охоронних послуг слід враховувати вимоги вище наведених нормативно-правових актів, зокрема Закону про охорону, Постанови №960, та Постанови №97.

Так, в Постановах №960 та №97 визначено вимоги до кваліфікаційних критеріїв - наявність в учасника процедури закупівлі обладнання, матеріально-технічної бази та технологій, та наявність в учасника процедури закупівлі працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід.

Разом з тим, умови тендерної документації при закупівлі охоронних послуг досить часто стають предметом оскарження до органу скарження.

Водночас, як правило, орган оскарження визнає дискримінаційними умови тендерної документації, які суперечать приписам Постанови № 960 та Постанови № 97.

До прикладу, наступні умови тендерної документації орган оскарження визначив дискримінаційними:

• встановлення не менше 6 операторів пульта централізованого спостереження (рішення №3152-р/пк-пз від 18.03.2026, закупівля № UA-2026-03-04-013675-a);
• наявності не менше чотирьох груп швидкого реагування для одного об'єкта (рішення №2219-р/пк-пз від 26.02.2026, закупівля № UA-2026-02-13-005076-a);
• обов'язкової наявності 50 радіостанцій (рішення №3015-р/пк-пз від 16.03.2026, закупівля № UA-2026-03-04-008933-a);
• наявність в охоронників відеореєстраторів (боді-камер) (рішення №2504-р/пк-пз від 04.03.2026, закупівля № UA-2026-02-18-008915-a).

Тому замовнику перед встановленням кожної спеціальної вимоги доцільно відповісти на два питання:

• чи передбачена така вимога законодавством або необхідна для виконання конкретного договору про закупівлю;
• чи може замовник обґрунтувати її необхідність з урахуванням характеристик об’єкта охорони та фактичного обсягу послуг.

Що врахувати при формуванні проєкту договору про закупівлю охоронних послуг?

Формуючи проєкт договору про закупівлю охоронних послуг, замовник повинен враховувати як загальні положення цивільного законодавства, так і спеціальні вимоги Закону про охоронну діяльність та законодавства про публічні закупівлі.

Зокрема, стаття 628 Цивільного кодексу України (далі - ЦКУ) визначає, що зміст договору становлять умови (пункти), визначені на розсуд сторін і погоджені ними, та умови, які є обов'язковими відповідно до актів цивільного законодавства.

Водночас стаття 638 ЦКУ передбачає, що договір є укладеним, якщо сторони досягли згоди з усіх істотних умов договору.

Істотними умовами договору є умови про предмет договору, умови, що визначені законом як істотні або є необхідними для договорів даного виду, а також усі ті умови, щодо яких за заявою хоча б однієї із сторін має бути досягнуто згоди.

Окрім цього, під час формування проєкту договору про закупівлю необхідно враховувати вимоги законодавства про публічні закупівлі, зокрема встановлені пунктом 19 Особливостей обмеження щодо зміни істотних умов договору.

Спеціальні положення щодо договору містить і Закон про охоронну діяльність. Так, стаття 8 Закону про охорону передбачає, що суб'єкт охоронної діяльності надає послуги з охорони на підставі договору, укладеного із замовником у письмовій формі відповідно до законодавства.

Крім того, у договорах про надання послуг з охорони майна та фізичних осіб відповідно до положень Цивільного кодексу України визначаються умови відшкодування суб'єктом охоронної діяльності шкоди, заподіяної через неналежне виконання ним своїх зобов'язань.

Окремо Закон встановлює обов’язок замовника послуг з охорони майна надати суб’єкту охоронної діяльності для ознайомлення оригінали документів або належним чином засвідчені копії документів, що підтверджують його право володіння чи користування майном на законних підставах, охорона якого є предметом договору, а також правомірність знаходження такого майна, транспортного засобу чи особи у визначеному місці охорони.

Тому при підготовці проєкту договору про закупівлю замовнику варто чітко визначити об’єкт охорони, обсяг і спосіб надання послуг, порядок взаємодії сторін, відповідальність виконавця, та інші умови, необхідні для належного виконання договору.

Чи зобов’язані замовники, які належать до категорій об’єктів, визначених Постанови Кабміну № 975 здійснювати закупівлі охоронних послуг виключно в поліції охорони?

Згідно частини 2 статті 6 Закону про охорону перелік об’єктів критичної інфраструктури, охорона яких здійснюється державними органами, підприємствами та організаціями, затверджується Кабінетом Міністрів України.

Водночас постановою Кабінету Міністрів України від 21.11.2018 № 975 «Про затвердження категорій об’єктів державної форми власності та сфер державного регулювання, які підлягають охороні органами поліції охорони на договірних засадах» (далі — Постанова № 975) визначені категорії об’єктів державної форми власності та сфер державного регулювання, які підлягають охороні органами поліції охорони на договірних засадах, які визначені в даній Постанові.

Так, в даній Постанові визначені наступні категорії об’єктів державної форми власності та сфер державного регулювання, які підлягають охороні органами поліції охорони на договірних засадах:

1. Об’єкти, що мають стратегічне значення для економіки і безпеки держави.
2. Об’єкти, де розміщуються органи державної влади (за пропозиціями/зверненнями керівництва).
3. Об’єкти, де розміщуються органи місцевого самоврядування (за пропозиціями/зверненнями керівництва).
4. Склади та інші нерухомі об’єкти зберігання (використання, транспортування) речовин підвищеної небезпеки.
5. Особливо важливі об’єкти електроенергетики.
6. Сховища нафти і газу, магістральні, промислові нафто-, газо- та нафтопродуктопроводи, конденсатопроводи та особливо важливі об’єкти нафтогазової галузі.
7. Об’єкти державних підприємств, що забезпечують функціонування морських портів України.
8. Об’єкти і споруди централізованого питного водопостачання.
9. Території зон відчуження та безумовного (обов’язкового) відселення та об’єкти, розташовані на них (за пропозиціями/зверненнями керівництва).
10. Музейні заклади, в яких зберігаються музейні предмети державної частини Музейного фонду України, внесені до Державного реєстру національного культурного надбання.
11. Об’єкти та архівні установи, де зберігаються документи Національного архівного фонду.
12. Об’єкти, на яких виготовляються бланки цінних паперів, бланки документів, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України, бланки ідентифікаційних документів,  банківські картки, бланки для оформлення результатів надання адміністративних послуг, марки акцизного податку, інші захищені документи, або провадиться інша поліграфічна діяльність.
13. Український центр оцінювання якості освіти, регіональні центри оцінювання якості освіти, їх об’єкти, а також пункти проведення зовнішнього незалежного оцінювання, пункти обробки та пункти перевірки.
14. Об’єкти державних підприємств, установ, організацій, заснованих органами державної влади, що забезпечують інформаційну діяльність у сфері телебачення і радіомовлення, за погодженням із Держкомтелерадіо.
15. Об’єкти структурних підрозділів психіатричних закладів з посиленим та суворим наглядом.
16. Об’єкти, на яких зберігається відомча зброя, здійснюється виробництво, ремонт, торгівля та зберігання вогнепальної зброї невійськового призначення, боєприпасів до них, холодної та охолощеної зброї, пневматичної зброї калібру понад 4,5 міліметра та швидкістю польоту кулі понад 100 метрів на секунду, основних частин зброї, спеціальних засобів (у тому числі пристроїв для відстрілу патронів, споряджених гумовими чи аналогічними за своїми властивостями метальними снарядами несмертельної дії), а також об’єкти, на яких здійснюється виготовлення, торгівля, зберігання піротехнічних засобів, вибухових матеріалів і речовин.
17. Об’єкти державної власності, на яких здійснюється видобуток, виробництво, перероблення, використання, зберігання, перевезення, реалізація дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння, дорогоцінного каміння органогенного утворення та напівдорогоцінного каміння, їх відходів і брухту та в яких розміщуються органи державного контролю за такою діяльністю.
18. Об’єкти та приміщення, які використовуються у сфері обігу та зберігання наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів.
19. Заклади освіти державної та комунальної форми власності.

Разом з тим, Постанова № 975 не містить прямої вказівки на те, що замовник у разі закупівлі охоронних послуг зобов’язаний провести закупівлю виключно в органу поліції охорони або що такі послуги можуть надаватися виключно органами поліції охорони. У постанові використовується інша конструкція — відповідні об’єкти «підлягають охороні органами поліції охорони на договірних засадах», а пунктом 2 встановлено, що у разі відповідності об’єкта визначеним категоріям він охороняється органами поліції охорони на договірних засадах.

Окрім цього, розглядаючи це питання, слід звернутися до наказу Міністерства внутрішніх справ України від 14.12.2022 № 816 «Про затвердження Порядку забезпечення охорони об’єктів органами поліції охорони на договірних засадах» (далі — наказ № 816).

Так, пунктом 1 наказу № 816 визначено, що цей Порядок встановлює механізм забезпечення охорони об’єктів, які належать до категорій об’єктів державної форми власності та сфер державного регулювання, що підлягають охороні органами поліції охорони на договірних засадах відповідно до Постанови № 975.

Згідно з пунктом 5 наказу № 816 охорона об’єктів здійснюється на підставі договору про надання послуг з охорони, укладеного між органом поліції охорони та замовником у письмовій формі відповідно до законодавства України.

Відповідно до пункту 7 наказу № 816 у разі проведення процедури публічної закупівлі послуг з охорони забезпечення охорони об’єктів органами поліції охорони на договірних засадах здійснюється згідно із законодавством України.

Таким чином, положення наказу № 816 регулюють порядок укладення та виконання договорів з органами поліції охорони, однак також не містять окремої прямої норми із формулюванням про обов’язковість проведення закупівлі виключно серед органів поліції охорони.

Водночас розглядуване питання не є однозначним, оскільки положення Постанови № 975 можуть тлумачитися не лише через відсутність слова «виключно», а й з урахуванням прямої вказівки на те, що відповідні об’єкти підлягають охороні саме органами поліції охорони.

Разом з тим, з’ясовуючи дане питання важливо враховувати правозастосовну практику. Зокрема, у справі № 160/6869/26 від 22.09.2026 Третій апеляційний адміністративний суд розглядав спір щодо закупівлі фізичної охорони комунального закладу освіти. Замовник уклав договір з приватною охоронною компанією, тоді як Держаудитслужба за результатами моніторингу встановила порушення, зіславшись, зокрема, на пункт 2 Постанови № 975, оскільки заклади освіти державної та комунальної форми власності віднесені до відповідних категорій.

Суд не погодився з аргументом замовника про те, що Постанова № 975 не встановлює обов’язку укладати договір саме з органами поліції охорони. Суд виходив із того, що відповідно до пункту 2 Постанови № 975 об’єкти, які відповідають визначеним категоріям, охороняються органами поліції охорони на договірних засадах. Відтак у конкретній справі суд дійшов висновку, що охорона відповідного комунального закладу освіти мала здійснюватися саме органами поліції охорони.

Отже, наведене судове рішення демонструє, що під час оцінки правомірності закупівлі охоронних послуг суд може виходити не лише з буквальної відсутності в Постанові № 975 слова «виключно», а із системного змісту її положень та встановленого нею способу охорони відповідних об’єктів.

Окрім судової практики присутня практика Держаудитслужби щодо виконання вимог Постанови № 975.

Висновок за результатами моніторингу закупівлі № UA-2025-12-17-026486-a

Витяг з висновку за результатами моніторингу: відповідно до пункту 17 Особливостей договір про закупівлю за результатами проведеної закупівлі згідно з пунктами 10, 13, 80, 86, 88, 89, 91 цих особливостей укладається відповідно до Цивільного кодексу України з урахуванням положень статті 41 Закону, крім частин другої - п’ятої, сьомої - дев’ятої статті 41 Закону, та цих особливостей.

У свою чергу, відповідно до частини 1 статті 203 Цивільного кодексу України зміст правочину не може суперечити цьому Кодексу, іншим актам цивільного законодавства, а також інтересам держави і суспільства, його моральним засадам.

Пунктом 2 Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження категорій об’єктів державної форми власності та сфер державного регулювання, які підлягають охороні органами поліції охорони на договірних засадах» від 21.11.2018 № 975 зі змінами (далі - Постанова № 975) установлено, що у разі відповідності категоріям, затвердженим цією постановою, такі об’єкти охороняються органами поліції охорони на договірних засадах.

Водночас, згідно з пунктом 19 Категорій об’єктів державної форми власності та сфер державного регулювання, які підлягають охороні органами поліції охорони на договірних засадах, затверджених Постановою № 975, до них віднесено Заклади освіти державної та комунальної форми власності.

Моніторингом питання відповідності умов укладеного договору вимогам чинного законодавства установлено, що на порушенням вимог пункту 2 Постанови № 975 за закупівлею ID: UA-2025-12-17-026486-a Замовником укладено Договір про надання послуг фізичної охорони об’єкту від 01.01.2026 № 1 з ТОВ ВКЦ "КРОК", чим порушено вимогу частини першої статті 203 Цивільного кодексу України та пункту 17 Особливостей.

Разом з тим, орган оскарження не поділяє позиції аудиторів, та як зазначив у своєму рішення від 23.04.2026 № 4859, закупівля № UA-2026-04-09-011606-a: «Слід зазначити, що Постанова Кабінету Міністрів України від 21.11.2018 №975 не містить інформації, що зазначені в ній категорії об'єктів державної форми власності та сфери державного регулювання підлягають охороні саме виключно органами поліції охорони на договірних засадах».

Таким чином, положення Постанови № 975 та наказу № 816 не містять прямої норми із формулюванням про обов’язковість проведення замовником закупівлі охоронних послуг виключно в органів поліції охорони. Водночас пункт 2 Постанови № 975 прямо передбачає охорону визначених нею об’єктів органами поліції охорони, а наведена вище судова практика та практика Держаудитслужби свідчить, що ця норма може тлумачитися як встановлення обов’язку забезпечити охорону відповідного об’єкта саме органами поліції охорони.

Підсумки

Охоронна діяльність регулюється спеціальним законодавством, зокрема Законом України «Про охоронну діяльність», а також ліцензійними та іншими нормативними вимогами. Тому під час закупівлі важливо враховувати не лише загальні правила публічних закупівель, а й спеціальні вимоги до здійснення охоронної діяльності.

Надання охоронних послуг здійснюється суб’єктами охоронної діяльності за наявності відповідної ліцензії. Тому замовнику необхідно передбачити у тендерній документації вимоги, які дають змогу підтвердити право учасника на здійснення відповідної діяльності.

Вимоги до учасників, їх персоналу, обладнання та матеріально-технічної бази мають відповідати законодавству та бути обґрунтованими предметом закупівлі. Надмірні або необґрунтовані вимоги можуть бути визнані дискримінаційними органом оскарження.

У проєкті договору необхідно врахувати як вимоги законодавства про публічні закупівлі, так і спеціальні положення Закону України «Про охоронну діяльність», зокрема щодо відповідальності охоронної компанії, відшкодування шкоди та документів на майно, що передається під охорону.

Якщо об’єкт належить до категорій, визначених постановою № 975, замовнику необхідно окремо оцінити вимоги щодо його охорони органами поліції охорони, зокрема з урахування наведеної правозастосовної практики.