Проведення закупівлі без наявності фінансування: порушення чи ні?

Замовники планують проведення закупівель товарів, робіт або послуг у разі виникнення потреби, на яку виділяються та затверджуються бюджетні кошти в кошторисі установи. Переважно закупівлі плануються та здійснюються під затверджені кошторисні призначення. Проте можуть виникати ситуації коли замовник вже розпочинає проводити закупівлю, а виділення коштів тільки планується. Законодавством не забороняється проведення закупівель на очікувану вартість. Однак замовникам, які є розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів слід пам’ятати про вимоги бюджетного законодавства щодо їх повноважень на взяття бюджетних зобов’язань (укладання договорів) під кошторисні призначення.

Далі розглянемо як краще спланувати замовнику свої дії з укладанням договору про закупівлю, якщо процедуру закупівлі вже розпочато, але кошти в кошторисі ще не затверджено.

Необхідність проведення процедури закупівлі на очікувану вартість може виникнути як перед початком нового бюджетного періоду, так і протягом поточного. Планування та проведення закупівель перед початком нового бюджетного періоду здійснюється замовниками на підставі обсягів коштів, зазначених у бюджетних запитах, підготовлених протягом поточного року керуючись нормами статті 35 Бюджетного кодексу України (далі – БКУ).

У разі якщо виникає потреба вже протягом бюджетного періоду провести закупівлі, особливо якщо кошти в кошторисі установи з початку року для цієї потреби не були затверджені, то замовнику також доводиться розпочинати цю закупівлю на очікувану вартість.

Загальні вимоги бюджетного законодавства до взяття та реєстрації бюджетних зобов’язань

Пунктом 7 частини 1 статті БКУ визначено, що бюджетним зобов’язанням вважається будь-яке здійснене відповідно до бюджетного асигнування розміщення замовлення, укладення договору, придбання товару, послуги чи здійснення інших аналогічних операцій протягом бюджетного періоду, згідно з якими необхідно здійснити платежі протягом цього ж періоду або у майбутньому.

Розпорядникам та одержувачам бюджетних коштів необхідно пам’ятати, що відповідно до частини 1 статті 23 Бюджетного кодексу України, будь-які бюджетні зобов’язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Згідно з частиною першою статті 48 Бюджетного кодексу України визначено, що розпорядники та одержувачі бюджетних коштів беруть бюджетні зобов’язання та здійснюють платежі тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами, враховуючи необхідність виконання бюджетних зобов’язань минулих років. Водночас відповідно до частини 4 статті 48 БКУ, забороняється взяття бюджетних зобов’язань та здійснення платежів без відповідних бюджетних асигнувань, що надаються відповідно до встановлених бюджетних призначень.

Порядком реєстрації та обліку бюджетних зобов’язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України, затвердженим наказом Міністерства фінансів України від 02.03.2012 № 309 (далі – Порядок № 309), також передбачено, що замовники беруть та подають на реєстрацію до органів Казначейства бюджетні зобов’язання лише в межах кошторисних призначень.

При цьому пунктом 2.2 Порядку № 309 встановлюються конкретні терміни для реєстрації бюджетних зобов’язань, яких слід замовнику дотримуватися. Так, за умови взяття бюджетного зобов’язання, за яким застосовується процедура закупівлі товарів, робіт і послуг, розпорядник бюджетних коштів подає до органу Казначейства Реєстр бюджетних зобов’язань розпорядників (одержувачів) бюджетних коштів протягом 7 робочих днів з дати оприлюднення звіту про результати проведення закупівлі з використанням електронної системи закупівель у разі наявності в обліку органу Казначейства кошторису (плану використання бюджетних коштів) або протягом 7 робочих днів з дати взяття на облік органом Казначейства кошторису (плану використання бюджетних коштів).

Які можуть виникати ситуації у випадку проведення закупівлі на очікувану вартість?

Припустимо замовник приймає рішення розпочати проведення процедури закупівлі, але кошти ще не затверджені в кошторисі, то необхідно мати на увазі, що майбутнє укладення договору про закупівлю буде вважатися взяттям бюджетного зобов’язання, що забороняється робити без наявності відповідних бюджетних асигнувань.

Процес узгодження та затвердження змін, що передбачають збільшення кошторисних призначень, інколи може бути тривалим в часі і не завершитися на момент укладання договору про закупівлю. В такому випадку замовнику слід, на скільки це можливо, спробувати відтермінувати укладання договору про закупівлю в межах термінів, визначених законодавством.

Нагадаємо, що відповідно до абзацу 2 пункту 46 Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 № 1178(далі – Особливості), замовник укладає договір про закупівлю з учасником, який визнаний переможцем процедури закупівлі, протягом строку дії його пропозиції, не пізніше ніж через 15 днів з дати прийняття рішення про намір укласти договір про закупівлю відповідно до вимог тендерної документації та тендерної пропозиції переможця процедури закупівлі. У випадку обґрунтованої необхідності строк для укладення договору може бути продовжений до 60 днів.

Тобто, якщо до моменту, коли за результатами процедури закупівлі вже потрібно укладати договір про закупівлю, зміни до кошторису ще не затверджено, то замовнику варто не поспішати його укладати, а почекати до 15 календарних днів з дати прийняття рішення про намір укласти договір про закупівлю. Якщо до цього моменту ще не буде затверджено зміни до кошторису і є можливість обґрунтувати необхідність ще відкласти укладання договору до 60 днів, то варто цим скористатися.

Наведемо декілька прикладів.

Приклад 1.

Ситуація 1. Замовнику передається на баланс приміщення від головного розпорядника бюджетних коштів, у зв’язку з чим в середині року виникне потреба закуповувати товари, роботи або послуги, необхідні для утримання цього приміщення.

Ситуація 2. У червні виникла необхідність провести капітальний ремонт даху приміщення після зимового періоду або після пошкодження внаслідок ракетної атаки.

Усвідомлюючи, що на закупівлю для забезпечення потреб за Ситуацією 1 або 2 потрібно 2 300 тис. грн, замовник розпочав проведення процедури відкритих торгів з урахуванням Особливостей. Замовник не міг передбачити на початку року, що потрібні будуть кошти на цей напрямок видатків, та не планував проведення процедури закупівлі, тому відповідної суми в кошторисі установи за певним КЕКВ немає взагалі.

В такому випадку замовнику слід дочекатися на затвердження кошторисних призначень для забезпечення нової потреби і після цього укласти договір про закупівлю та подати його до органу Казначейства, в якому обслуговується замовник.

Стосовно термінів реєстрації бюджетних зобов’язань, то в абзаці 2 пункту 2.2 Порядку № 309 зазначено, що цей строк (7 робочих днів) може відліковуватись не тільки з дати оприлюднення звіту про результати проведення закупівлі, але й з дати взяття на облік органом Казначейства кошторису (плану використання бюджетних коштів). Однак наведену фразу можна трактувати неоднозначно. Дехто може стверджувати, що це можна застосувати для випадку коли замовнику в середині року затверджуються зміни до кошторису для нещодавно виниклої потреби. Проте, зауважимо, як документ, кошторис установи затверджується саме на початку року (якщо установа існувала з початку року), а протягом всього року затверджуються зміни до нього.

В абзаці 2 пункту 2.2 Порядку № 309 йдеться не про зміни до кошторису (плану використання бюджетних коштів), а саме про початковий документ – кошторис(план використання бюджетних коштів). Хоча, що точно мається на увазі в цьому реченні – може роз’яснити лише законотворець. Тому у випадку визначення терміну реєстрації бюджетних зобов’язань протягом бюджетного періоду за договорами, укладеними за результатами проведення процедур закупівель, якщо виникла потреба збільшити кошторисні призначення, варто орієнтуватися на все ж таки на 7 робочих днів з дати оприлюднення звіту про результати проведення закупівлі, а не з дати взяття на облік органом Казначейства кошторису.

Приклад 2.

Припустимо, що для забезпечення потреб в Ситуації 2 поки замовник проводив процедуру закупівлі, то в кошторисі установи було затверджено збільшення коштів, але лише на суму  1 800 тис. грн, а потрібно – 2 300 тис. грн, тобто не вистачає ще 500 тис. грн.

В цьому випадку якщо замовник вирішить укладати договір без відтермінування та очікування повної суми кошторисних призначень (2 300 тис. грн), то зробити це він може щоб не порушувати вимоги пункту 18 Особливостей, який визначає, що умови договору про закупівлю не повинні відрізнятися від змісту тендерної пропозиції переможця процедури закупівлі. Проте після підписання договору на повну суму у разі відсутності її в кошторисі, необхідно зменшити вартість договору про закупівлю до суми затверджених кошторисних призначень, тобто, в нашому прикладі – до 1 800 тис. грн. Однак потім, навіть якщо необхідних залишок буде затверджено в кошторисі на наступний день, то збільшити суму договору про закупівлю буде не можливим, адже якщо зменшення суми відбулося за рахунок зменшення обсягів закупівлі, які є істотною умовою договору, то нормою пункту 19 Особливостей не передбачено збільшення обсягів закупівлі.

Коли необхідну суму в кошторисі буде затверджено, то замовник має право провести нову процедуру закупівлі.

Якими є ризики для замовника у разі укладання договору без затверджених кошторисних призначень?

Якщо укласти договір про закупівлю без відповідних затверджених кошторисних призначень, то у замовника виникає ризик порушити вимоги статті 48 БКУ, в якій чітко прописано, що забороняється взяття бюджетних зобов’язань (тобто укладання договору) без відповідних кошторисних призначень. Крім цього, якщо замовник надасть до органів Казначейства договір про закупівлю на суму, яка повністю або частково відсутня в кошторисі, за таким договором бюджетні зобов’язання зареєстровані не будуть доки суму договору про закупівлю не буде приведено у відповідність до бюджетних призначень.

Якщо ж замовник вирішить все ж таки укласти договір про закупівлю доки не затверджено зміни до кошторису, а в органи Казначейства подати документи після затвердження повної суми кошторису, то по-перше, в такому разі замовник все одно порушить вимоги статті 48 БКУ, а по-друге, якщо документи до Казначейства буде подано пізніше ніж через 7 робочих днів після дати звіту про результати проведення процедури закупівлі, то порушено буде ще й вимоги пункту 2.2 Порядку № 309.

Отже, в будь-якому випадку замовник самостійно повинен приймати рішення та діяти в межах норм закупівельного й бюджетного законодавства.

Підсумки

Замовники мають право в середині бюджетного року розпочати проведення закупівель в момент до затвердження відповідної суми кошторисних призначень на цю мету. Однак, укладати договір про закупівлю та реєструвати бюджетні зобов’язання варто тільки після затвердження необхідної суми кошторисних призначень. В протилежному випадку замовник може наразити себе на порушення вимог БКУ щодо взяття та реєстрації бюджетних зобов’язань.