Повноваження органів Казначейства при реєстрації бюджетних зобов’язань за договорами про закупівлю

При реєстрації бюджетних зобов’язань за договорами про закупівлю органи Казначейства виконують повноваження, визначені Законом України «Про публічні закупівлі». На період воєнного стану діє широкий перелік виключень для застосування закупівель без використання електронної системи закупівель. Останнім часом між працівниками органів Казначейства та представниками замовників виникають непорозуміння з приводу оформлення підтвердних документів при реєстрації договорів про закупівлю, укладених без використання електронної системи закупівель.

Спочатку розглянемо загальні вимоги законодавства щодо повноважень органів Казначейства при виконання контрольних функцій у сфері закупівель, а потім – на прикладі конкретних ситуації з’ясуємо що ж повинні перевіряти в Казначействі, а за які дії несуть відповідальність лише замовники.

Основні вимоги законодавства, якими керуються органи Казначейства при виконанні своїх повноважень

Частиною 2 статті 7  Закону України «Про публічні закупівлі» (далі – Закон) визначено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів до здійснення оплати за договором про закупівлю перевіряє наявність: річного плану (1), договору про закупівлю (2) та звіту про результати проведення закупівлі з використанням електронної системи закупівель (3), що підтверджують проведення процедури закупівлі / спрощеної закупівлі та за результатами якої укладено договір про закупівлю. Тобто, у разі проведення процедури закупівлі / спрощеної закупівлі, вищезазначені три документа мають бути оприлюдненні в електронній системі закупівель (далі – ЕСЗ) Prozorro і при реєстрації бюджетних зобов’язань ці документи працівники органу Казначейства переглянуть в ЕСЗ.

При реєстрації договорів про закупівлю замовники та органи Казначейства керуються Порядком реєстрації та обліку бюджетних зобов’язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України, затвердженим наказом Міністерства фінансів України від 02.03.2012 № 309 (далі – Порядок № 309) (остання редакція діє від 18.01.2023), відповідно до пункту 2.1 якого замовники разом з документами, що підтверджують факт узяття бюджетного зобов’язання, подають до відповідного органу Казначейства Реєстр бюджетних зобов’язань розпорядників (одержувачів) бюджетних коштів (далі – Реєстр). Відповідно до Порядку заповнення Реєстру (додаток 1 до Порядку № 309):

• у графі «Дані бюджетного зобов’язання: інформація про закупівлі» проставляється ознака «00», якщо бюджетне зобов’язання взято розпорядником бюджетних коштів без застосування процедур закупівель / спрощених закупівель.  Якщо ж бюджетне зобов’язання взято розпорядником бюджетних коштів із застосуванням процедур закупівель / спрощених закупівель, то проставляється унікальний ідентифікатор закупівлі, присвоєний ЕСЗ;
• у графі «Примітка» зазначається інформація про зареєстроване бюджетне зобов’язання, що не відображена в інших графах (номер додаткової угоди, дата і номер наказу про затвердження Переліку кодів економічної класифікації видатків, за якими здійснюються видатки без подання підтвердних документів, стаття Зводу відомостей, що становлять державну таємницю, затвердженого наказом Служби безпеки України від 12 серпня 2005 року № 440, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 17 серпня 2005 року за № 902/11182, тощо).

Приклади заповнення Реєстру в різних випадках укладення договору про закупівлю

Розглянемо на прикладі.

Приклад 1

Реєстр бюджетних зобов’язань розпорядників (одержувачів) бюджетних коштів*

від 27 квітня 2023 року № 34

Дані бюджетних зобов’язань

Примітка: * в Реєстрі дати, номери договорів, суми та номер ідентифікатора закупівлі не є реальними, а зазначені для прикладу

В таблиці Реєстру наведено різні ситуації укладення договорів про закупівлю. Далі розглянемо їх конкретно із поясненням до кожного – яку інформацію потрібно зазначати у графах «Інформація про закупівлі» та «Примітка» в різних випадках.

Під час перевірки Реєстру перш за все працівник органу Казначейства звертає увагу на таке: якщо сума договору про закупівлю більше 100 тис. грн, то має бути:

• або ідентифікатор закупівлі, присвоєний ЕСЗ (завжди починається з символів «UA»);
• або посилання на пункт Особливостей, на підставі якого процедура закупівлі не застосовувалась.

Конкретно щодо кожного запису в Реєстрі (Приклад 1):

• запис № 1: сума договору про закупівлю (230 тис. грн) перевищує 100 тис. грн, його укладено за результатами процедури відкритих торгів у порядку визначеному Особливостями, тому у графі «Інформація про закупівлю» зазначено ідентифікатор закупівлі UA-2023-04-04-999999-c;
• запис № 2: сума договору про закупівлю (і вартість предмета закупівлі на рік) (48 тис. грн) є меншою ніж 100 тис. грн, то керуючись пунктом 11 Особливостей його укладено без використання ЕСЗ. В такому разі у графі «Інформація про закупівлю» зазначено «00», а у графі «Примітка» замовник може не зазначати ніяких пояснень з приводу не застосування процедури закупівлі, адже із суми договору і так зрозуміло;
• запис № 3: сума договору про закупівлю (85 тис. грн) є меншою ніж 100 тис. грн, але замовник зважаючи на те, що річна потреба замовника перевищує 100 тис. грн, то він повинен був провести процедуру відкритих торгів. Проте цей предмет закупівлі за своєю специфікою належить до таких, на постачання якого відсутня конкуренція з технічних причин. Тому, керуючись підпунктом 5 пункту 13 Особливостей, замовник уклав договір без використання ЕСЗ, а пояснення щодо цієї ситуації зазначив у графі «Примітка»;
• запис № 4: сума договору про закупівлю (107 тис. грн) більша за 100 тис. грн, замовник застосував електронний каталог та уклав договір за результатами запиту ціни пропозицій. В такому разі не потрібно зазначати ідентифікатор закупівлі у відповідній графі, а достатньо лише зазначити посилання на пункт 12 Особливостей у примітці;
• запис № 5: сума договору про закупівлю (142 тис. грн) більша за 100 тис. грн, проте зважаючи на те, що оголошені спочатку відкриті торги не відбулися, то замовник на підставі підпункту 6 пункту 13 Особливостей уклав договір про закупівлю без застосування відкритих торгів. Тому в такому випадку у примітці потрібно зазначити відповідну підставу, а саме – підпункт 6 пункту 13 Особливостей.

Слід зазначити, що для органів Казначейства є важливою наявність у графі «Примітка» інформації щодо підстав незастосування процедури закупівлі відкритих торгів (причин відсутності унікального ідентифікатора закупівлі, присвоєного електронною системою закупівель), у разі якщо сума закупівлі перевищує вартісні межі, визначені Особливостями.

При поданні документів до органів Казначейства представникам замовника необхідно орієнтуватись в інформації щодо укладених договорів про закупівлю та бути готовим пояснити казначею ситуацію щодо конкретного договору, який подається на реєстрацію. Проте інколи представники органів Казначейства, хвилюючись за неухильне дотримання замовниками бюджетного та закупівельного законодавства, можуть висувати вимоги, які є перевищенням їх контрольних повноважень, встановлених Законом.

Проблемні питання, які виникають при поданні підтвердних документів до органів Казначейства

Розглянемо питання, що можуть виникати у працівника Казначейства з приводу підтвердних документів та пояснимо чи правомірною є така вимога.

Ситуація 1.  При реєстрації договору, у разі якщо вартість предмета закупівлі є меншою 50 тис. грн, вимагають оприлюднення звіту про договір про закупівлю, укладений без використання ЕСЗ.

Чи є ця вимога обґрунтованою? Відповідь – ні. По-перше, для замовників абзацом 2 пункту 11 Особливостей визначено, що у разі здійснення закупівлі, вартість якої є меншою, ніж 50 тис. грн, без використання електронної системи закупівель замовник не оприлюднює в електронній системі закупівель звіт про договір про закупівлю, укладений без використання ЕСЗ. По-друге, працівники Казначейства мають перевіряти в ЕСЗ оприлюднення документів, визначених статтею 7 Закону, лише у разі якщо сума закупівлі перевищує вартісні межі, визначені на воєнний період Особливостями.

Ситуація 2. Працівники органів Казначейства аналізують умови договору про закупівлю та не реєструють договори без відповідних змін до нього.

Пояснення. Відповідно до статті 48 Бюджетного кодексу України, розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов’язання та здійснюють платежі тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами. В процесі виконання договору про закупівлю його умови, в тому числі й істотні (у випадках визначених пунктом 19 Особливостей) можуть змінюватися. Згідно з пунктом 2.9 Порядку № 309 у разі змін умов бюджетних зобов’язань (додаткові договори, розірвання договору тощо) розпорядник бюджетних коштів повинен протягом 7 робочих днів з дати їх виникнення подати до органів Казначейства Реєстр та / або Реєстр фінансових зобов’язань і відповідні підтвердні документи щодо уточнення реквізитів та показників таких бюджетних зобов’язань. Отже, якщо при реєстрації, наприклад, фінансових бюджетних зобов’язань працівник Казначейства виявив, що умови у поданих підтвердних документах (наприклад, ціна або обсяг закупівлі, сума договору, терміни постачання, дії договору, умови оплати тощо) відрізняються від тих, за якими бюджетні зобов’язання були зареєстровані спочатку, то казначей може вимагати від замовника підтвердження таких змін (зокрема, додаткову угоду). Повноваження для органів Казначейства щодо перевірки оприлюднення додаткових угод в ЕСЗ законодавством чітко не визначено, але ж якщо це важливі для бюджетного зобов’язання зміни і законодавством передбачено їх оприлюднення, то казначей може перевірити їх наявність в ЕСЗ.

Ситуація 3. У Казначействі відмовляють у реєстрації договору про закупівлю, укладеному згідно з підпунктом 6 пункту 13 Особливостей, аргументуючи, що такий договір мав бути укладеним за результатами проведення процедури відкритих торгів.

Чи обґрунтованою є відмова? Відповідь – ні. Замовник самостійно приймає рішення про вибір предмету закупівлі та проведення або не проведення відповідної закупівлі. Якщо сума предмета закупівлі дорівнює або перевищує 100 тис. грн, але замовник приймає рішення застосувати виключення, передбаченого Особливостями, та не проводити процедуру закупівлі, то він керується власними переконаннями, ситуацією в регіоні тощо та свідомо приймає рішення. На такі рішення замовника органи Казначейства не повинні справляти впливу.

Ситуація 4. Казначеї відмовляють у реєстрації бюджетного зобов’язання у зв’язку з відсутністю самого договору у звіті за «допороговою» закупівлею.

Пояснення. Якщо замовник провів допорогову закупівлю та уклав за її результатами договір, то перевіряти оприлюднення документів в ЕСЗ до повноважень органів Казначейства не входить. Більше того, жодна законодавча норма не зобов’язує замовника оприлюднювати разом зі звітом про договір про закупівлю, укладений без використання ЕСЗ сам договір.

Ситуація 5. Працівник органу Казначейства зобов'язує замовника змінювати предмет договору або обирати інший код за ДК 021:2015 «Єдиний закупівельний словник».

Пояснення. Замовники визначають предмет закупівлі відповідно до порядку, затвердженого наказом Мінекономіки від 15.04.2020 № 708, згідно з яким повноваження та відповідальність за вибір предмету закупівлі належить повністю замовнику, а органи Казначейства не мають права вимагати від замовника змінити предмет закупівлі. Більш того, після укладення договору предмет закупівлі змінювати вже не можна.

Ситуація 6. Проведено відкриті торги на товар (труби, засувки, фланці), необхідний для капітального ремонту теплотраси. Працівник Казначейства відмовляється реєструвати договір, пояснюючи це тим, що ні у назві предмету закупівлі, ні взагалі за текстом договору немає згадки про капітальний ремонт.

Пояснення. Як зазначалося вище, після укладення договору про закупівлю назву предмета закупівлі змінювати не можна. За текстом у договорі можна внести як уточнення, що ці матеріали будуть використані при виконанні робіт з капітального ремонту, але ж якщо із сутності предмета договору можливо визначити код економічної класифікації видатків (КЕКВ) та якщо він відповідає тому коду, за яким замовнику затверджено кошторисні призначення та за яким він подає документи для реєстрації зобов’язань, то вносити зміни до тексту договору немає потреби.

Ситуація 7. Працівник органу Казначейства відмовляє у реєстрації договору про закупівлю з причини того, що договір укладено не за процедурою закупівлі, але в ньому зазначено декілька кодів за ДК 021:2015 і загальна їх вартість всіх визначених предметів закупівлі перевищує 100 тис. грн.

Пояснення. Вартість предмета закупівлі товарів та послуг визначається за окремим кодом ДК 021:2015. Якщо ж за кожним кодом  ДК 021:2015, вказаним у договорі, сума закупівлі не перевищує вартісні межі, визначені пунктом 10 Особливостей, то жодних заборон визначити декілька предметів закупівлі в одному договорі (якщо він «допороговий») законодавством не встановлено.

В будь-якому випадку, якщо замовник впевнений, що оформив підтвердні документи з дотриманням закупівельного та бюджетного законодавства, а працівник Казначейства стверджує, що це не так та вимагає внесення змін, то у замовника є право запропонувати казначею відмовити у реєстрації бюджетних зобов’язань офіційно, тобто, керуючись статтями 116 та 117 Бюджетного кодексу України, оформити попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства.

Якщо ж вимоги працівника Казначейства дійсно не мають правових підстав, то оформлювати попередження він не буде, адже пунктом 4.4 Порядку № 309 передбачено, що за порушення бюджетного законодавства в частині необґрунтованої відмови в реєстрації або несвоєчасної реєстрації бюджетних зобов’язань до органів Казначейства можуть застосовуватися заходи впливу відповідно до Бюджетного кодексу України.  

Крім цього, замовник може також звернутися до органу Казначейства з офіційним листом, в якому пояснити законність і правові підстави своїх дії та просити зареєструвати бюджетні зобов’язання.

Приклад з тексту такого листа-звернення: «Просимо здійснити реєстрацію бюджетних зобов’язань за договором від 26.04.2023 № 22 на суму 246 тис. грн, укладеним, керуючись підпунктом 6 пункту 13 Особливостей, без застосування процедури відкритих торгів. У разі відмови у реєстрації бюджетних зобов’язань просимо її письмово обґрунтувати».

Таке звернення дозволить працівнику Казначейства зрозуміти, що замовник знає вимоги законодавства та діє в межах його норм, а також усвідомлює свою відповідальність.

Підсумки

Отже, органи Казначейства виконують свої контрольні повноваження у сфері закупівель, керуючись статтею 7 Закону. Прийняття рішень стосовно вибору предмету та самої закупівлі (або рішення не застосовувати процедуру) знаходиться повністю у полі компетенції та відповідальності замовника, а це означає, що працівники Казначейства не мають права вимагати від замовника змінити своє рішення з цього приводу. У випадку ж необґрунтованої вимоги внести зміни до підтвердних документів замовник може наполягати на отриманні офіційної відмови від органу Казначейства з детальним викладенням чітко обґрунтованих підстав для не реєстрації бюджетних зобов’язань.

Загалом, спілкування та налагоджена взаємодія замовника з органом Казначейства може убезпечити від багатьох випадків непорозуміння та повернення документів з відмовою у реєстрації бюджетних зобов’язань.